張會平

電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為政府數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素治理、數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟政策。

薛玉玉

電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為政府數(shù)據(jù)治理。

摘要：一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)有助于推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的建立與實施。基于已有研究和多地實踐，從理論層面明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等結(jié)構(gòu)性分置的方案，初步理清了三種權(quán)利的內(nèi)涵；指出由于當前的方案是基于行政邏輯而不是完善的法律機制，所有權(quán)問題會影響結(jié)構(gòu)性分置方案的實施，需要數(shù)據(jù)管理機構(gòu)承擔起責任，發(fā)揮多重作用。公共數(shù)據(jù)范圍的劃定，個人、企業(yè)信息的困擾，數(shù)據(jù)分類分級，數(shù)據(jù)提供單位的供給意愿，流通和交易生態(tài)環(huán)境的打造，安全保障體系的調(diào)整優(yōu)化等也會限制、阻礙甚至沖擊產(chǎn)權(quán)運行機制的實施。需要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的整體邏輯出發(fā)，堅持以公共利益為導(dǎo)向破除認識誤區(qū)，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為牽引推進地方實踐，持續(xù)推進頂層制度和標準規(guī)范建設(shè)，著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機制，多方位助力產(chǎn)權(quán)運行機制的實施，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度探索出可實施的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運營；產(chǎn)權(quán)運行機制；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度

一、問題提出

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）指出，要建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易、數(shù)據(jù)要素收益分配、數(shù)據(jù)要素治理四項制度。其中，建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量供給的基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)要素流通交易的前提?！皵?shù)據(jù)二十條”提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制”的建議，并分別針對建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制提出了原則性意見。公共數(shù)據(jù)由各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生，有賴于近年持續(xù)推動的跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)共享，一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)在全國范圍內(nèi)已有雛形，在上海、浙江、貴州等地更是有了較高水平落地。公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲、加工、處理、共享、使用主要在相對封閉和安全的電子政務(wù)外網(wǎng)內(nèi)完成，公共數(shù)據(jù)不出電子政務(wù)外網(wǎng)，就能實現(xiàn)不同來源的公共數(shù)據(jù)融通應(yīng)用。由于不同來源的公共數(shù)據(jù)能夠在相對安全的空間中“見面”并產(chǎn)生經(jīng)濟社會價值，而有關(guān)主體的各類數(shù)據(jù)行為又能夠全過程記錄、追溯，使得建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制更具優(yōu)勢，“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)運行機制構(gòu)建思路有望在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中率先實施。

“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，學(xué)者們圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下一般的數(shù)據(jù)權(quán)利配置以及針對公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)已經(jīng)形成一批開創(chuàng)性成果，不僅為有關(guān)建議的實踐落地提供了有益指導(dǎo)，而且為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)后續(xù)研究提供了理論參考。然而，到底該如何理解和界定數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)（簡稱“三權(quán)”），已有研究并沒有形成共識；對于如何在實際運行過程中落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置、有效保障數(shù)據(jù)各方的權(quán)益還處于探索之中，在法律機制建設(shè)上更是面臨著諸多挑戰(zhàn)。因此，本文以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這一相對容易推進產(chǎn)權(quán)運行機制實施的領(lǐng)域，并結(jié)合《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法（試行）》（簡稱“浙江辦法”）、《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》（簡稱“北京辦法”）以及筆者在成都、貴州、海南、深圳等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，探討產(chǎn)權(quán)運行機制的理論構(gòu)建，一方面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營研究提供參考，為各地實踐探索提供指導(dǎo)；另一方面，也為企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行機制構(gòu)建提供借鑒。本文主要研究三個問題：一是基于“數(shù)據(jù)二十條”和浙江、北京等地的實踐，從理論上該如何構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行機制？二是從理論層面構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制在實施過程中會面臨什么問題？三是如何認識和解決實施中面臨的問題？

二、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)研究回顧

已有學(xué)者對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的定義、“三權(quán)”的內(nèi)涵、“三權(quán)”與現(xiàn)有法律機制間的關(guān)系以及在實際運行中如何分置“三權(quán)”進行了研究；同時，也有研究探討了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)問題，其中包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的確權(quán)授權(quán)思路。

（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下的數(shù)據(jù)權(quán)利配置

“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置方案淡化了數(shù)據(jù)的所有權(quán)，突出的是數(shù)據(jù)的使用權(quán)，目的是為了推動各類主體對數(shù)據(jù)的使用，聚焦的是數(shù)據(jù)流通交易以及數(shù)據(jù)價值的共享。張新寶把數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置界定為“根據(jù)數(shù)據(jù)要素的客體性質(zhì)及其價值創(chuàng)造和實現(xiàn)方式，分別界定數(shù)據(jù)收集（持有）、加工、使用等環(huán)節(jié)各主體享有的相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)益”。周漢華認為“‘數(shù)據(jù)二十條’采用的‘數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)’概念，完全不同于傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)或財權(quán)概念”，強調(diào)的是數(shù)據(jù)相關(guān)方可以通過不同的方式使用數(shù)據(jù)。楊東和趙秉元把數(shù)據(jù)資源持有權(quán)理解為“對數(shù)據(jù)資源持有者的權(quán)益保護，既是對數(shù)據(jù)控制事實狀態(tài)的確權(quán)承認，也反映了促進國家數(shù)據(jù)資源登記匯總和強化數(shù)據(jù)分類分級保護的公共利益”；認為數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是包含加工權(quán)、使用權(quán)的復(fù)合權(quán)益；而數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是指“企業(yè)開發(fā)、使用、交易和支配數(shù)據(jù)產(chǎn)品的權(quán)利”，是一種競爭性權(quán)益。關(guān)于“三權(quán)”的理解停留在理論層面，并沒有結(jié)合具體實踐。申衛(wèi)星指出，我國民法從未使用過“持有權(quán)”和“加工使用權(quán)”的概念；按照現(xiàn)行法律，產(chǎn)品所有者可以對產(chǎn)品進行許可、使用乃至交易，此類經(jīng)營性行為是產(chǎn)品所有權(quán)的一項當然的權(quán)能，分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)顯然與此不同；如何將“數(shù)據(jù)二十條”中的政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言，在法律上真正落地“三權(quán)”，還有大量工作要做。

關(guān)于如何在實際運行過程中分置“三權(quán)”，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行機制，也有學(xué)者提出了建議。高富平認為，“與其說數(shù)據(jù)持有者權(quán)是一種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，不如說是構(gòu)建數(shù)據(jù)流通利用秩序的制度工具”；同時，提出在原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品二分前提下明確數(shù)據(jù)持有者的法律規(guī)范，包括數(shù)據(jù)資源持有者權(quán)的規(guī)范、數(shù)據(jù)產(chǎn)品持有者的規(guī)范、數(shù)據(jù)持有者的授權(quán)規(guī)范三個方面。商建剛指出，2020—2022年有關(guān)數(shù)據(jù)要素權(quán)益配置研究的三個維度，即數(shù)據(jù)控制、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)流通，分別與數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的頂層制度設(shè)計相契合，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素權(quán)益配置的中國方案應(yīng)以數(shù)據(jù)控制為前提，以數(shù)據(jù)流通為進路，以數(shù)據(jù)利用為保障。張素華認為，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的法律實現(xiàn)首先要對數(shù)據(jù)進行分類，在此基礎(chǔ)上分別進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置；現(xiàn)階段應(yīng)以企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)為分類基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，暫不涉及個人數(shù)據(jù)。申衛(wèi)星指出，“數(shù)據(jù)二十條”淡化所有權(quán)，并不等于否定所有權(quán)，所有權(quán)是數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的根基，數(shù)據(jù)確權(quán)不可忽視所有權(quán)；同時，提出圍繞數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)集合、數(shù)據(jù)產(chǎn)品三級市場結(jié)構(gòu)探討確權(quán)及其實現(xiàn)路徑，數(shù)據(jù)資源階段考慮“所有權(quán)+持有權(quán)”的分置結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)集合階段對應(yīng)的是數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品階段則是“所有權(quán)+經(jīng)營權(quán)”的分置結(jié)構(gòu)。

（二）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)

張新寶將公共數(shù)據(jù)確權(quán)界定為“公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集等各個處理環(huán)節(jié)各種相關(guān)主體在行政法上的管理權(quán)限和民事財產(chǎn)權(quán)利”；把公共數(shù)據(jù)授權(quán)定義為“公共數(shù)據(jù)的提供、使用是在公共管理機構(gòu)和公共服務(wù)機構(gòu)依法授予相應(yīng)權(quán)限前提下由相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)（公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營者）等無償或有償使用公共數(shù)據(jù)”。申衛(wèi)星認為公共數(shù)據(jù)分為兩類，相應(yīng)地，也就有兩種確權(quán)方式：一類是與個人和企業(yè)無涉的公共數(shù)據(jù)，這類公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)是國家，政府機關(guān)享有持有權(quán)和加工使用權(quán)；另一類是含有個人信息或企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，這類公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)則是個人或企業(yè)，作為采集者的政府機關(guān)享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)。盡管“數(shù)據(jù)二十條”淡化了所有權(quán)，但是所有權(quán)問題無疑依然是數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)的關(guān)鍵性問題。

具體到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，也有學(xué)者提出了針對性的確權(quán)授權(quán)思路。張斯睿和閆樹提出公共數(shù)據(jù)的資源持有權(quán)應(yīng)歸屬于因履職或提供公共服務(wù)而收集、產(chǎn)生數(shù)據(jù)的部門，數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)則由公共數(shù)據(jù)資源持有方授予經(jīng)過合法合規(guī)方式篩選出來的具備相應(yīng)技術(shù)能力的社會主體。這一觀點確實體現(xiàn)了“數(shù)據(jù)二十條”提出的結(jié)構(gòu)性分置方案，但是該研究對有關(guān)問題的論述并不詳細，也沒有系統(tǒng)探討實施中面臨的問題。東方強調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營“并不是將數(shù)據(jù)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，而是獲得服務(wù)資質(zhì)的第三方依法對被授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)等”；同時指出，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營要全過程監(jiān)管，并保持透明度。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行會涉及到所有權(quán)問題，而且要建立安全措施確保產(chǎn)權(quán)運行的實施。李悅提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營整個過程目前主要依托授權(quán)運營協(xié)議，不論是數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)屬、利益分配規(guī)則、安全保障責任，還是違約責任判定、公共利益保護，都是基于或參考授權(quán)運營協(xié)議。從實踐角度而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行還是基于行政機制，而不是完善的法律機制。除法律層面的產(chǎn)權(quán)運行研究外，基于行政邏輯的研究也很有必要。

綜合而言，包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在內(nèi)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，特別是法律上的實現(xiàn)機制建立還有較長的路要走，相應(yīng)的理論研究還需要持續(xù)完善。“數(shù)據(jù)二十條”的出臺更多是希望各地、各行業(yè)能夠積極探索起來，在實踐中發(fā)現(xiàn)并解決問題，為國家制定有關(guān)制度和法律法規(guī)提供有益參考。對于市場化建設(shè)更為容易的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，盡快建立產(chǎn)權(quán)運行機制并實際運行起來尤為重要。目前，關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的探討盡管思路較為清晰、觀點也相對一致，但有關(guān)研究還不系統(tǒng)，與實踐結(jié)合也不夠緊密，尤其是沒有考慮在缺少法律保障的情況下實際實施起來還是會面臨不少問題，需要認真審視，并想辦法盡可能解決這些問題。本文試圖在借鑒已有相關(guān)研究并結(jié)合地方實踐的基礎(chǔ)上，首先從理論層面探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的構(gòu)建，但無意從法律實現(xiàn)角度研究公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)機制，而是從產(chǎn)權(quán)能夠運行起來的角度展開研究；其次是剖析產(chǎn)權(quán)運行機制實施可能面臨的問題以及相應(yīng)的解決路徑。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的理論建構(gòu)

基于已有研究以及“數(shù)據(jù)二十條”和浙江、北京的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運營機制（參見圖1）。構(gòu)建的產(chǎn)權(quán)運行機制不僅考慮了“三權(quán)”的結(jié)構(gòu)性分置，而且考慮了繞不開的所有權(quán)對產(chǎn)權(quán)運行的影響?？紤]到當前的產(chǎn)權(quán)運行主要是基于行政機制，也一并考慮了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行中的定位。

（一）關(guān)于“三權(quán)”的分置

對于“三權(quán)”的分置，已有研究基本上都是主張數(shù)據(jù)提供單位，也就是政府部門和負責（或參與）提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，而數(shù)據(jù)運營單位享有公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)以及形成產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營權(quán)。這一結(jié)構(gòu)性分置的方案符合“數(shù)據(jù)二十條”的總體思路，在浙江和北京的管理辦法中也有體現(xiàn)。

“浙江辦法”將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營定義為縣級以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織對授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并向社會提供的行為。這一定義實質(zhì)上就是讓數(shù)據(jù)運營單位享有數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，而且明確了是縣級以上政府，即省、市、縣三級政府有權(quán)將這兩種權(quán)利授予數(shù)據(jù)運營單位。對于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，該辦法并沒有明確指出，但是規(guī)定了“公共管理和服務(wù)機構(gòu)負責做好本領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的治理、申請審核及安全監(jiān)管等授權(quán)運營相關(guān)工作”，隱含了數(shù)據(jù)提供單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)。

北京采用的是公共數(shù)據(jù)專區(qū)的授權(quán)運營方式，包括面向行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用場景的領(lǐng)域類專區(qū)、面向重點區(qū)域或特定場景的區(qū)域類專區(qū)，以及面向跨領(lǐng)域、跨區(qū)域綜合應(yīng)用場景的綜合基礎(chǔ)類專區(qū)。專區(qū)運營單位就是數(shù)據(jù)運營單位，北京的辦法規(guī)定“專區(qū)運營單位應(yīng)建設(shè)數(shù)據(jù)開發(fā)與運營管理平臺，做好授權(quán)數(shù)據(jù)加工處理環(huán)節(jié)的管理”，這實際上就是給專區(qū)運營單位授予了數(shù)據(jù)加工使用權(quán)；規(guī)定“專區(qū)運營單位圍繞其形成的可面向市場提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)及時將相關(guān)定價及依據(jù)、應(yīng)用場景、使用范圍及方式等向?qū)^(qū)監(jiān)管部門備案”，即將數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)授予專區(qū)運營單位。與“浙江辦法”類似，“北京辦法”也沒有明確提到數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，但是也有相似的隱含規(guī)定，如“專區(qū)運營單位結(jié)合應(yīng)用場景按需提出公共數(shù)據(jù)共享申請，由專區(qū)監(jiān)管部門進行評估確認，經(jīng)數(shù)據(jù)提供部門審核同意后依托市大數(shù)據(jù)平臺實施共享”。另外，“北京辦法”還鼓勵專區(qū)運營單位邀請合作方參與授權(quán)運營，由專區(qū)運營單位“按需向合作方授予數(shù)據(jù)獲取、產(chǎn)品和場景授權(quán)、權(quán)屬管控等方面的權(quán)限”，實質(zhì)上就是允許專區(qū)運營單位把數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)授出去。

基于已有研究和實踐，可以在理論層面基本確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案，即數(shù)據(jù)提供單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，而數(shù)據(jù)運營單位從各級政府那里授權(quán)獲得數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。

（二）關(guān)于“三權(quán)”的理解

1.數(shù)據(jù)資源持有權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，浙江和北京的管理辦法都沒有明確提到。“浙江辦法”提到了數(shù)據(jù)提供單位要做好數(shù)據(jù)治理、申請審核、安全監(jiān)管等工作。“北京辦法”要求數(shù)據(jù)提供單位對授權(quán)運營進行審核，同意后才能實施共享和運營；要求數(shù)據(jù)提供單位參與共同建立數(shù)據(jù)質(zhì)量逐級倒查反饋機制，對于存在的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，數(shù)據(jù)提供單位在職責范圍內(nèi)要及時處理并予以反饋；還規(guī)定對數(shù)據(jù)提供單位參與安全運營和應(yīng)用的績效進行考核。

在這兩個辦法中，關(guān)于數(shù)據(jù)提供單位的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，體現(xiàn)在要積極參與和落實公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的有關(guān)工作，更多是責任履行。至于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的來源，應(yīng)是由于數(shù)據(jù)提供單位在履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生了這些公共數(shù)據(jù)，而且通過搭建或應(yīng)用電子政務(wù)系統(tǒng)采集、存儲、處理、使用了這些公共數(shù)據(jù)。具有了相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)之后，為了促進公共數(shù)據(jù)的流通和交易，數(shù)據(jù)提供單位就要落實授權(quán)運營的有關(guān)責任，包括對授權(quán)運營的審核、數(shù)據(jù)分享的落實、數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控等。

2.數(shù)據(jù)加工使用權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，“浙江辦法”規(guī)定“授權(quán)運營單位在數(shù)據(jù)加工處理或提供服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的，可向公共數(shù)據(jù)主管部門提出數(shù)據(jù)治理需求”，這就意味著數(shù)據(jù)運營單位享有在數(shù)據(jù)加工使用過程中對數(shù)據(jù)質(zhì)量提出質(zhì)疑并要求修改完善的權(quán)利；規(guī)定“授權(quán)運營單位通過一體化數(shù)字資源系統(tǒng)提交公共數(shù)據(jù)需求清單，涉及省回流市、縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)的，應(yīng)經(jīng)省公共數(shù)據(jù)主管部門同意”，這就意味著市、縣級政府確定的數(shù)據(jù)運營單位享有向省級提出數(shù)據(jù)回流的權(quán)利；規(guī)定“經(jīng)公共數(shù)據(jù)主管部門審核批準后，授權(quán)運營單位可將依法合規(guī)獲取的社會數(shù)據(jù)導(dǎo)入授權(quán)運營域，與授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)進行融合計算”，這就意味著數(shù)據(jù)運營單位享有開展公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合計算的權(quán)利。除了權(quán)利之外，“浙江辦法”還規(guī)定了數(shù)據(jù)運營單位在數(shù)據(jù)加工處理過程中需要履行的諸多義務(wù)。

“北京辦法”要求專區(qū)運營單位的“數(shù)據(jù)開發(fā)與運營管理平臺的功能包括但不限于數(shù)據(jù)加工處理人員的實名認證與備案管理，操作行為的記錄和審查管理，原始數(shù)據(jù)的加密和脫敏管理，元數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)模型的訓(xùn)練和驗證功能，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的提供、交易和計價功能”；同時，也鼓勵專區(qū)運營單位積極引入相關(guān)社會數(shù)據(jù)，拓展政企融合應(yīng)用場景，穩(wěn)步構(gòu)建具有專區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。數(shù)據(jù)運營單位的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是多方面的，只要滿足安全要求，應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)運營單位的各種數(shù)據(jù)加工能力，給予其充足的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)。但也要注意，數(shù)據(jù)運營單位對公共數(shù)據(jù)的加工處理不能改變數(shù)據(jù)的內(nèi)容，要與數(shù)據(jù)提供單位持有的內(nèi)容保持一致，包括不能隨意修改數(shù)據(jù)的數(shù)值、不能刪除數(shù)據(jù)行、不能提供不實信息等。

3.數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)，“浙江辦法”將數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)界定為“利用公共數(shù)據(jù)加工形成的數(shù)據(jù)包、數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)報告、業(yè)務(wù)服務(wù)等”；要求數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)按照國家和省有關(guān)數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則流通交易。

“北京辦法”鼓勵專區(qū)“以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供服務(wù)”；規(guī)定專區(qū)運營單位“圍繞其形成的可面向市場提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)及時將相關(guān)定價及依據(jù)、應(yīng)用場景、使用范圍及方式等向?qū)^(qū)監(jiān)管部門備案”。數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)就是允許數(shù)據(jù)運營單位面向市場提供多元化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，在“三權(quán)”當中，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵是比較明確的，也是便于實踐操作的，但數(shù)據(jù)加工使用權(quán)的范圍需要基于持續(xù)的實踐探索才能夠明確下來。數(shù)據(jù)運營單位到底能夠?qū)矓?shù)據(jù)作哪些方面的加工處理，到底可以在什么情形下開展不同的加工處理，到底如何與合作單位分享數(shù)據(jù)加工處理權(quán)，以及在加工處理中到底需要遵循哪些具體原則等，這些問題目前尚不能在理論層面給予澄清，需要基于豐富的實踐才能形成標準。

（三）繞不開的所有權(quán)問題

“數(shù)據(jù)二十條”依據(jù)是否承載個人信息，對公共數(shù)據(jù)是有區(qū)分的。例如，第四條規(guī)定“對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動按用途加大供給使用范圍”，隱含著這種區(qū)分。第六條要求對承載個人信息的數(shù)據(jù)，不得采取“一攬子授權(quán)”、強制同意等方式過度收集個人信息；這一要求在浙江和北京的管理辦法中都類似的規(guī)定，也表明是否承載個人信息是要進行區(qū)分的。對承載企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)也要加以區(qū)分，這在浙江和北京的管理辦法中也有體現(xiàn)。

對于不承載個人信息、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，其所有權(quán)應(yīng)考慮明確給予各級政府，這樣更能夠發(fā)掘這類公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值。這一考慮在浙江和北京的管理辦法中已經(jīng)體現(xiàn)。“浙江辦法”指出，由縣級以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織開展公共數(shù)據(jù)運營，也是由縣級以上政府與數(shù)據(jù)運營單位簽訂授權(quán)運營協(xié)議；“北京辦法”明確規(guī)定由北京市人民政府開展公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營，也是由北京市人民政府確定授權(quán)運營協(xié)議簽訂模式。

對于承載個人信息的公共數(shù)據(jù)，不論是“數(shù)據(jù)二十條”，還是浙江和北京的管理辦法，都規(guī)定其使用和流通交易要獲得個人的同意。對于涉及商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的公共數(shù)據(jù)，“浙江辦法”規(guī)定要應(yīng)經(jīng)過脫敏、脫密處理，或經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)所指向的法人、非法人組織依法授權(quán)同意后獲取。對于涉及商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)，“北京辦法”規(guī)定要在獲得真實、有效、安全授權(quán)后按應(yīng)用場景使用。這就表明公共數(shù)據(jù)涉及個人信息、企業(yè)信息的，其所有權(quán)還是相應(yīng)的個人和企業(yè)。

盡管“數(shù)據(jù)二十條”和地方的辦法都傾向于淡化和模糊化所有權(quán)問題，但是所有權(quán)問題勢必會困擾“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案的運行，特別是承載個人、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的運營如何征得個人、企業(yè)的同意會成為非常棘手的問題。從理論角度而言，當前的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案是暫時的，要加快研究所有權(quán)與“三權(quán)”之間的關(guān)系，特別是要在法律層面予以全面梳理分析，為國家制定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)方面的法律提供支持。

（四）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的定位

當前的產(chǎn)權(quán)運行機制是基于行政邏輯展開的，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)需要在其中發(fā)揮重要作用。同時，產(chǎn)權(quán)運行機制的建立和實施要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的整體邏輯出發(fā)去思考。一方面，產(chǎn)權(quán)運行機制是授權(quán)運營開展起來的保障，啟動授權(quán)運營要建立起初步的產(chǎn)權(quán)運行機制；另一方面，授權(quán)運營的方方面面又與產(chǎn)權(quán)運行機制高度關(guān)聯(lián)，不管是數(shù)據(jù)運營單位的篩選與管理，還是數(shù)據(jù)提供單位對數(shù)據(jù)的提供與治理，或是數(shù)據(jù)監(jiān)管單位對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，都要處理好產(chǎn)權(quán)運行機制。浙江提出成立省級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理工作協(xié)調(diào)機制，由公共數(shù)據(jù)、網(wǎng)信、發(fā)展改革、經(jīng)信、公安、國家安全、司法行政、財政、市場監(jiān)管等省級單位組成，負責統(tǒng)籌管理和推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，但是具體工作還是主要由公共數(shù)據(jù)主管部門（也就是本文所說的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)）來完成。北京是由經(jīng)濟和信息化局作為數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，具體完成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主要管理工作。數(shù)據(jù)管理機構(gòu)至少要扮演好以下四種角色，才能建立起公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行機制。

一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的執(zhí)行組織單位。產(chǎn)權(quán)運行起來的前提是公共數(shù)據(jù)授權(quán)能夠開展起來，數(shù)據(jù)管理單位要先把工作干起來。不論是浙江還是北京，都規(guī)定數(shù)據(jù)管理機構(gòu)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的執(zhí)行組織單位。“浙江辦法”規(guī)定數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，即公共數(shù)據(jù)主管部門負責落實協(xié)調(diào)機制確定的工作；“北京辦法”要求數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，即經(jīng)濟和信息化局承擔綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)監(jiān)管責任，指導(dǎo)綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運營，以及接受申請、專家評審等工作。

二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營安全保障的管理單位。數(shù)據(jù)要素流通和交易要以安全為前提，產(chǎn)權(quán)運行機制的建立同樣基于有關(guān)單位把安全保障好。“數(shù)據(jù)二十條”指出，要把安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、使用全過程。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)而言，盡管是一項開創(chuàng)性的工作，但是必須以安全為前提，要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全；另一方面，盡管數(shù)據(jù)運營單位應(yīng)具備安全保障能力，要落實安全保障的責任，但是數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要承擔起安全保障的管理工作，推動數(shù)據(jù)運營單位嚴格落實安全保障責任?！罢憬k法”明確規(guī)定“公共數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)加強公共數(shù)據(jù)安全管理”。

三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營規(guī)則制定的策動單位。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是在沒有完整的國家政策和法律作為保障的情況下開展的，相應(yīng)的規(guī)則需要由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)獨自制定或會同有關(guān)部門制定，其中當然包括產(chǎn)權(quán)運行規(guī)則。“北京辦法”明確規(guī)定由“經(jīng)濟和信息化局負責制定公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營規(guī)則”；“浙江辦法”要求公共數(shù)據(jù)主管單位會同有關(guān)單位制定應(yīng)急預(yù)案、完善數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的市場化運營管理制度、建立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護制度，等等。

四是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營績效考核的實施單位。“浙江辦法”規(guī)定“公共數(shù)據(jù)主管部門會同有關(guān)單位或委托第三方機構(gòu)，對本級授權(quán)運營單位開展授權(quán)運營情況年度評估”；“北京辦法”要求由“經(jīng)濟和信息化局統(tǒng)籌制定公共數(shù)據(jù)專區(qū)運營績效考核評估指標體系，定期組織專區(qū)監(jiān)管部門、數(shù)據(jù)提供部門等開展專區(qū)安全運營及應(yīng)用績效考核評估”。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營績效考核不僅要對數(shù)據(jù)運營單位的績效進行考核，還要對數(shù)據(jù)提供單位的績效進行考核。對產(chǎn)權(quán)運行機制而言，迫切需要數(shù)據(jù)提供單位提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)，而這就依賴績效考核機制的建立和實施。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制實施面臨的問題

“數(shù)據(jù)二十條”要求在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過探索建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置強化高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給，推進數(shù)據(jù)要素的市場化流通交易。前一部分從理論層面建構(gòu)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制，盡管總體思路清晰，也符合當前的實踐需要，但是在實施中依然面臨不少問題。

（一）公共數(shù)據(jù)范圍的劃定以及個人信息、企業(yè)數(shù)據(jù)的困擾

盡管國家和很多地方出臺的政策文件對公共數(shù)據(jù)有明確的界定，但是在實際劃定公共數(shù)據(jù)的范圍時，各方的意見并不一致甚至存在很大的分歧。例如，供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的市場主體采集和使用的數(shù)據(jù)中不能全部都歸為公共數(shù)據(jù)；各類學(xué)校在履行公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也不能都劃為公共數(shù)據(jù)；醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)中，哪些要劃為公共數(shù)據(jù)更是存在很大爭議。公共數(shù)據(jù)范圍劃定的困難會對產(chǎn)權(quán)運行機制的實施帶來壓力：一方面，對于各級政府以及數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、數(shù)據(jù)運營機構(gòu)而言，為了加速推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，難免會有將公共數(shù)據(jù)范圍劃得更廣的傾向；另一方面，對于提供公共服務(wù)的企業(yè)和事業(yè)單位而言，又會特別注重持有數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值，不想納入其中。

“數(shù)據(jù)二十條”為了促進數(shù)據(jù)要素流通交易，有意避免了所有權(quán)問題，但是如前所述，所有權(quán)又是繞不開的，產(chǎn)權(quán)運行機制實施中也會由此面臨不少挑戰(zhàn)。例如，如果涉及個人信息、商業(yè)機密都要征得個人和企業(yè)的同意，運營產(chǎn)生的收益又要馬上分配給有關(guān)的個人和企業(yè)，可是有關(guān)主體的數(shù)量非常龐大而且分散，就會產(chǎn)生很大的運營成本；同時，如果很多主體再由于各種原因不同意運營，就會大幅度降低可以運營數(shù)據(jù)的數(shù)量、影響運營數(shù)據(jù)的供給，從而消減數(shù)據(jù)運營的經(jīng)濟價值，甚至讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營剛剛起步就舉步維艱。盡管也有學(xué)者提出“公共機構(gòu)對個人數(shù)據(jù)的收集具有目的正當性，在符合數(shù)據(jù)收集的基本原則和程序下，可不征得個人數(shù)據(jù)主體的同意進行收集、公開和利用”，理論研究可以這么主張，但是實際采用則不可?。贿€有學(xué)者構(gòu)想通過數(shù)據(jù)社保的方式探索建立數(shù)據(jù)要素紅利的全民共享機制，但是實施起來涉及面太大，難以提上政策議程。

（二）數(shù)據(jù)分類分級任務(wù)十分艱巨而又存在較大的區(qū)域差異

分類分級是公共數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)工作，也是提高公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制實施效率的關(guān)鍵所在。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，需要從國家安全、公共利益、經(jīng)濟價值等多個維度考慮數(shù)據(jù)是否進行授權(quán)運營。如果已經(jīng)做了分類分級，就意味著已經(jīng)從國家安全、公共利益等方面對數(shù)據(jù)進行了系統(tǒng)分析，再結(jié)合經(jīng)濟價值就可以確定是否允許授權(quán)運營；或者像“北京辦法”規(guī)定的那樣，直接明確哪些級別的公共數(shù)據(jù)可以開展授權(quán)運營，不再逐一確定每項數(shù)據(jù)。因此，如果已經(jīng)有扎實的數(shù)據(jù)分類分級基礎(chǔ)，就會大幅提升數(shù)據(jù)提供單位和數(shù)據(jù)管理單位確定數(shù)據(jù)是否能夠授權(quán)運營的工作效率，推動快速形成產(chǎn)權(quán)運行機制。但從全國層面看，目前公共數(shù)據(jù)分類分級工作的進展并不理想，表現(xiàn)在政策制定不全面、政策落實不到位，甚至在不少地方和領(lǐng)域還沒有啟動這項工作。有研究認為“我國數(shù)據(jù)分類分級政策發(fā)展仍處于初級階段”，而且基層政府對政策落實的推進力不足。數(shù)據(jù)分類分級完成度不高，會給產(chǎn)權(quán)運行機制的實施形成不少羈絆。

需要進一步指出的是，數(shù)據(jù)分類分級是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到各級政府、所有領(lǐng)域。也就是說，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的每個政府、每個部門都要確定相關(guān)數(shù)據(jù)的級別，確定是否能夠授權(quán)運營，在實際工作中面臨很多壓力：一是涉及的單位和領(lǐng)域范圍廣，但是并不能保證所有單位都有足夠的人員和時間按照規(guī)定節(jié)點完成；二是有較高的專業(yè)性，既要充分考慮數(shù)據(jù)可能涉及的國家安全、公共利益問題，又要考慮數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值，還要遵循相對統(tǒng)一的依據(jù)或標準；三是會存在較大的區(qū)域差異，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力、工作人員學(xué)歷和專業(yè)背景等方面的不同，各地在實際開展數(shù)據(jù)分類分級時也會表現(xiàn)出差異，另外，各地分類分級標準不統(tǒng)一，也會影響授權(quán)運營數(shù)據(jù)的范圍和數(shù)量。

（三）責任和利益方面的考慮導(dǎo)致數(shù)據(jù)提供單位不愿意參與

產(chǎn)權(quán)運行機制的建立需要數(shù)據(jù)提供單位積極提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)，這不僅能夯實“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而且也有益于及時、全面發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)運行的問題。目前，很多單位對授權(quán)運營的認識還停留在政策文件層面，有的會認為開展授權(quán)運營會是把自己掌握的數(shù)據(jù)賣出去但本單位又不能從收益中獲利，甚至有的還會認為要運營也是本部門去運營；另一方面，各單位積極參與授權(quán)運營還要承擔更多責任、投入更多費用，例如數(shù)據(jù)運營單位發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量有問題時，會通過數(shù)據(jù)管理單位讓數(shù)據(jù)提供單位確認處理，這些工作是因授權(quán)運營額外增加的，原本不需要通過數(shù)據(jù)管理單位提要求的方式來完成，積極參與授權(quán)運營后反而做不了主。另外，按照當前的安全保障規(guī)定，數(shù)據(jù)提供單位是數(shù)據(jù)安全的責任單位，即使是在數(shù)據(jù)共享或授權(quán)運營后發(fā)生的安全事件，數(shù)據(jù)提供單位還是要承擔責任，這就進一步加劇了數(shù)據(jù)提供單位參與運營的消極性，畢竟不論是對單位還是對個人而言，安全責任都是不會讓步的。

從深層次而言，一些單位在推進電子政務(wù)系統(tǒng)項目建設(shè)時，通過在系統(tǒng)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的使用上為系統(tǒng)建設(shè)單位提供便利，或者通過簽訂協(xié)議讓系統(tǒng)建設(shè)單位享有數(shù)據(jù)的使用權(quán)，完成項目預(yù)算有限而又不得不建設(shè)的任務(wù)。有地方和單位還會與技術(shù)廠商共同投資成立一個國有控股公司，讓公司享有部分公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，在提供公共服務(wù)的同時開展市場化服務(wù)。對于這些情況，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也會沖擊到系統(tǒng)建設(shè)單位或國有控股公司的利益，因為其他公司也可以通過授權(quán)運營獲取有關(guān)數(shù)據(jù)加工成類似的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，而產(chǎn)品和服務(wù)可能會更好。這些問題需要在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的實施過程中給予重點考慮。

（四）授權(quán)運營需要構(gòu)建生態(tài)但又要限制數(shù)據(jù)運營單位數(shù)量

市場主體數(shù)量龐大、行業(yè)領(lǐng)域廣泛、業(yè)務(wù)模式多元，對公共數(shù)據(jù)加工形成的產(chǎn)品和服務(wù)的需求是各式各樣的。理論上講，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營要形成一個良好的流通和交易服務(wù)生態(tài)，其中不僅包含專業(yè)提供開發(fā)服務(wù)的產(chǎn)品開發(fā)商，也包括專業(yè)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)市場推廣和交易撮合的數(shù)據(jù)中介商，還包括提供技術(shù)支撐、客戶服務(wù)等的產(chǎn)品運維商等。對于地方政府而言，形成良好數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)不僅能夠促進數(shù)字經(jīng)濟增長，也能夠助力政府治理績效提升。“數(shù)據(jù)二十條”第十條專門針對“培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)”提出了建議。各地在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時，勢必會將生態(tài)構(gòu)建作為重要內(nèi)容，著力以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營引領(lǐng)建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場，推動形成一批數(shù)據(jù)商，其中就不僅包括公共數(shù)據(jù)運營單位，還會包括大中小各類數(shù)據(jù)商。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一項探索性工作，而且必須要以安全為前提，各地在確定數(shù)據(jù)運營單位時都較為謹慎。例如，在國內(nèi)率先開展授權(quán)運營的成都最初僅選了一家國資公司作為數(shù)據(jù)運營單位。后續(xù)研究也指出，數(shù)據(jù)運營單位不宜過少，但也要嚴格控制數(shù)據(jù)運營單位的數(shù)量。然而，授權(quán)的數(shù)據(jù)運營單位數(shù)量有限，就會給生態(tài)構(gòu)建帶來很大壓力，獲得授權(quán)的運營單位需要打造多個產(chǎn)品線、服務(wù)團隊，在授權(quán)運營收益不是很多的情況下，前期投入負擔就會比較重。另外，競爭是良性生態(tài)構(gòu)建的關(guān)鍵因素，缺少競爭不利于生態(tài)構(gòu)建。生態(tài)構(gòu)建困難也會沖擊到產(chǎn)權(quán)運行機制的構(gòu)建，因為質(zhì)疑者和反對者會以此為由提出當前的產(chǎn)權(quán)運行機制不合理，沒有充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，沒有建立起良好的競爭機制。

（五）授權(quán)運營背景下公共數(shù)據(jù)安全保障體系需要調(diào)整優(yōu)化

一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)使得公共數(shù)據(jù)在不同層級政府之間、同級政府不同部門或單位之間的流動越來越頻繁，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營讓數(shù)據(jù)運營主體也能在電子政務(wù)外網(wǎng)中加工和使用公共數(shù)據(jù)，而且允許數(shù)據(jù)運營主體將社會數(shù)據(jù)引入電子政務(wù)外網(wǎng)并開展融合計算，這就進一步提升了公共數(shù)據(jù)安全保障的復(fù)雜性。公共數(shù)據(jù)已經(jīng)以匯聚和流動為主要特點，不再是存留在單一電子政務(wù)系統(tǒng)，電子政務(wù)外網(wǎng)體系內(nèi)部越來越多的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)在沖破原有系統(tǒng)邊界。遺憾的是，現(xiàn)有的安全防護方式還是“以系統(tǒng)為核心”的模式，這種安全管理理念以及一體化的安全保障體系并沒有建立起來。如果公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營出現(xiàn)大范圍的安全事件，勢必會降低國家和地方有關(guān)部門推進工作的積極性，甚至會出現(xiàn)短暫擱置的可能，會讓剛剛建立起來的產(chǎn)權(quán)運行機制難以生效。因此，需要盡快調(diào)整優(yōu)化安全保障體系，讓數(shù)據(jù)運營方在安全有保證的前提下行使數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。

五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制實施的路徑建議

針對實施中面臨的諸多問題，需要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營整體推進的邏輯出發(fā)，解決產(chǎn)權(quán)運行機制實施中的問題。具體而言，需要國家和地方找準各自的發(fā)力點，以優(yōu)異的授權(quán)運營成績破除工作推進的障礙，通過持續(xù)推進制度和標準建設(shè)不斷夯實公共數(shù)據(jù)市場化流通和交易的制度基礎(chǔ)，通過構(gòu)建縱向貫通的協(xié)同創(chuàng)新機制將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營覆蓋到更多區(qū)域、更多領(lǐng)域。

（一）以公共利益為導(dǎo)向破除認識的誤區(qū)

推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，各級政府、各個部門要樹立公共利益的價值導(dǎo)向。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的根本目的不是為了讓各級政府轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)財政”，不是為了讓各個部門獲得經(jīng)濟收益，而是為了釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值、促進全社會經(jīng)濟增長。地方財政收入會因為公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值釋放形成新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域而持續(xù)增加，但不是直接通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營大幅增加。由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)引領(lǐng)創(chuàng)新而促進市場主體之間的數(shù)據(jù)流通和交易，也能夠為地方財政收入作出更多貢獻。因此，解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制實施面臨的問題，首先要樹立公共利益導(dǎo)向。

對于數(shù)據(jù)提供單位而言，如果能夠跳出著眼于增加單位經(jīng)濟收益的誤區(qū)，就更容易把助力運營好持有的公共數(shù)據(jù)作為單位責任，逐漸接受數(shù)據(jù)管理單位組織的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營績效考核，從而持續(xù)豐富高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)的供給。公共利益的價值導(dǎo)向還有助于消除對公共數(shù)據(jù)范圍劃定的爭議，例如針對供電公司、公交公司、醫(yī)療、學(xué)校等存在爭議比較大的機構(gòu)，可以分門別類梳理哪些數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)、哪些是公司和機構(gòu)數(shù)據(jù)，從而逐步劃清公共數(shù)據(jù)的范圍。

公共利益的價值導(dǎo)向絕不是要忽視數(shù)據(jù)運營單位、數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)提供單位的貢獻，讓這些單位和有關(guān)人員憑著一腔熱情做事情，而是指在公共利益與單位利益、個人利益沖突時，優(yōu)先考慮公共利益的實現(xiàn)，尤其是要保護長期公共利益。公共利益導(dǎo)向也助于解決承載個人信息、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)問題，畢竟大量個人和企業(yè)的利益就是公共利益，如果不損害這些公共利益，就不容易損害到具體人、具體企業(yè)的利益。

（二）以數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為牽引推進地方實踐

想把產(chǎn)權(quán)運行機制持續(xù)運轉(zhuǎn)下去，首先要確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有收益并且讓利益相關(guān)方看到收益和分享收益的途徑。對于地方實踐而言，最需要做的就是讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營持續(xù)形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)。因此，一定要記錄好公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)生的每一筆收益，通過匯總收益明細單為每一個數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)建立數(shù)據(jù)賬單，從而為每一個數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)登記資產(chǎn)憑證，再為每個數(shù)據(jù)運營商形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)檔案，最后匯總成地方的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。隨著公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的持續(xù)積累，相關(guān)方就會看到工作的實際成效，看到合作貢獻形成的成果，從而不斷增強對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的信心。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的形成一定要有規(guī)范的程序和流程，各地要把公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的牽引。

數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后就要考慮收益分成的詳細方案，隨著公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)增加，實施收益分成難度也會降低。在政府和數(shù)據(jù)運營單位明確收益分配方案后，各級政府實際獲得的收入應(yīng)用于以下五個方面：一是數(shù)據(jù)管理單位的運行經(jīng)費，包括系統(tǒng)建設(shè)維護和改造、技術(shù)和服務(wù)咨詢等方面的支出，前期收益要優(yōu)先保障數(shù)據(jù)管理單位的運行經(jīng)費；二是數(shù)據(jù)提供單位的信息化資金，特別是要向提供數(shù)據(jù)量大、質(zhì)量管控任務(wù)多的單位傾斜；三是涉及個人和企業(yè)的補貼，這部分費用前期可以先記錄參與運營的數(shù)量，待時機成熟后綜合考慮各種因素確定補貼方案；四是單位的績效獎勵，前期要對積極參與數(shù)據(jù)運營的單位進行獎勵；五是剩余部分，根據(jù)預(yù)算需要統(tǒng)一用于其他支出。有了持續(xù)增加的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，加上明確的收益分配方案就能夠切實提升各方積極性，讓明晰的產(chǎn)權(quán)運行機制持續(xù)運轉(zhuǎn)下去。

（三）持續(xù)推進頂層制度和標準規(guī)范建設(shè)

產(chǎn)權(quán)運行機制的建立和實施，不能只考慮產(chǎn)權(quán)運行本身，需要從總體上加大對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度和標準規(guī)范建設(shè)力度。僅僅推出產(chǎn)權(quán)運行方面的制度和標準規(guī)范，當前階段是難以建立起產(chǎn)權(quán)運行機制的。對于地方實踐而言，如果能夠看到國家層面不斷推出有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度，就會持續(xù)研究和推進這項工作，特別是那些想干事情、愿意探索新事物的地方，因為不間斷的政策不僅能夠為實踐探索提供新思路，而且能夠幫助其樹立勇于探索的信心。沒有連續(xù)性的政策出臺，非常不利于地方的實踐探索，也會直接影響產(chǎn)權(quán)運行機制的建立與實施。建議有關(guān)部門能夠做好頂層設(shè)計的規(guī)劃，對政策的出臺、文件的發(fā)布、試點的推動、培訓(xùn)的組織、遴選的開展等有一定的謀劃。當對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的某個方面，如產(chǎn)權(quán)運行、收益分配、平臺建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)保障、生態(tài)構(gòu)建等，有了明確的思路和詳細的設(shè)計，要及時推出；在沒有相對成熟的方案時，也建議針對某個小的方面出臺文件或者組織一些活動，這樣就能夠保持政策的持續(xù)性，讓地方不間斷跟進和落實有關(guān)工作，及時發(fā)現(xiàn)和解決實踐中遇到的問題。當然，肯定不是亂發(fā)文件，沒有節(jié)奏和安排地搞活動，只是要保持制度建設(shè)不間斷。

標準規(guī)范建設(shè)要體系化推進，包括效力的協(xié)同、行業(yè)的協(xié)同、部門的協(xié)同等。對于面臨巨大壓力的數(shù)據(jù)分類分級而言，如果有行之有效的標準規(guī)范，而且能夠讓各地、各行業(yè)能夠采納這些標準規(guī)范，分類分級工作就會“事半功倍”。如果是國家層面的標準規(guī)范，這些標準規(guī)范又確實有效，就更加容易推行下去。國家層面除了重視制度文件外，也要關(guān)注標準規(guī)范的制定，讓地方“少走彎路”。

（四）著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機制

對于產(chǎn)權(quán)運行機制實施面臨的數(shù)據(jù)分類分級、個人和企業(yè)信息困擾、服務(wù)生態(tài)難以構(gòu)建、安全保障體系要調(diào)整等難題，需要充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機制。對于地方探索創(chuàng)新形成的經(jīng)驗要迅速上升為國家戰(zhàn)略部署，如上海在公共數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)方面的經(jīng)驗、浙江在規(guī)范數(shù)據(jù)運營單位行為和數(shù)據(jù)域內(nèi)加工處理方面的經(jīng)驗，就應(yīng)迅速總結(jié)凝練為典型案例或者歸納后出臺有關(guān)的政策文件，減少其他地方開展實踐探索遭遇失敗的時間、人力和資金成本，減少其他地方跑到先進地區(qū)學(xué)習考察的各項成本，同時也會節(jié)省先進地區(qū)的接待成本。地方制定的標準規(guī)范，如果切實可行，要及時推進上升為國家級的。對于數(shù)據(jù)運營單位數(shù)量問題，有的地方選擇的多，有的地方選擇的少，各地選擇的方式也不盡相同，在實踐一段時間后，應(yīng)組織有關(guān)調(diào)研，深入分析數(shù)量多少和方式不同各有什么利弊，總結(jié)出數(shù)據(jù)運營單位遴選和授權(quán)的可操作性建議。有的地方會借力于當?shù)氐臄?shù)據(jù)交易所探索生態(tài)體系構(gòu)建，如果有益于數(shù)據(jù)運營單位開展公共數(shù)據(jù)加工處理和數(shù)據(jù)產(chǎn)品運營，就應(yīng)考慮鼓勵成立更多數(shù)據(jù)交易所。

六、結(jié)論

本文在已有研究和多地實踐基礎(chǔ)上，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制進行了理論建構(gòu)，并深入分析了產(chǎn)權(quán)運行機制實施的問題以及解決的路徑，主要貢獻包括四個方面：一是在理論層面系統(tǒng)建構(gòu)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行機制，尤其是從理論上明確了“三權(quán)”分置的方案并且初步理清了“三權(quán)”的內(nèi)涵，為“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中的實踐探索提供了理論指導(dǎo)，也為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)權(quán)運行機制的后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)；二是從產(chǎn)權(quán)運行角度剖析了所有權(quán)問題的影響和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的定位，為公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)研究提供了一定的啟示，同時也有益于當前正在推進的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)改革；三是結(jié)合實踐指出了產(chǎn)權(quán)運行機制實施面臨的問題，特別是一些爭議和困擾，有助于進一步研究更好地識別和凝練問題；四是從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營整體推進的策略出發(fā)，提出了解決產(chǎn)權(quán)運行機制實施中問題的思路和建議，有助于有關(guān)部門的政策制定和實踐開展。

相對于正在全力探索的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言，本研究還是初步的，后續(xù)要著力推進深化以下方面的研究：一是圍繞產(chǎn)權(quán)運行機制的法律保障，開展專門的法律研究，盡快讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有明確的法律機制；二是圍繞數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)構(gòu)建，開展理論和案例研究，幫助解決這一重要的實踐難題；三是圍繞運營各方的協(xié)同行為，開展實證研究，深化授權(quán)運營背景下的政府數(shù)據(jù)治理理論研究。

（來源：《電子政務(wù)》2023年第11期，作者張會平，薛玉玉。參考文獻略）