基層社會治理是國家與社會有效協(xié)作，進而維系社會秩序、規(guī)范社會行為、促進社會和諧的過程?；鶎由鐣闹卫順I(yè)態(tài)是國家治理模式的具體體現(xiàn)，基層社會治理秩序是國家治理能力的直接表達。

構(gòu)建基層治理秩序的現(xiàn)實要求

有學(xué)者曾以超穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)來闡釋傳統(tǒng)中國社會獨特的社會形態(tài)和演進機制，以及中國傳統(tǒng)社會獲得超穩(wěn)定性的原因。無疑傳統(tǒng)中國社會結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)定性是以基層社會，尤其是鄉(xiāng)村社會的有效整合為前置條件的，基層社會的穩(wěn)定性對整個中國社會穩(wěn)定起到了壓艙石的作用。事實上，無論是通過行政權(quán)力的介入抑或意識形態(tài)的傳播對基層社會進行的秩序塑構(gòu)和認同凝聚，都是對國家統(tǒng)治有效性的具體考量。事異則備變，國家治理的實現(xiàn)形式必然以社會結(jié)構(gòu)的變遷為邏輯依據(jù)。

伴隨著傳統(tǒng)的士農(nóng)社會向現(xiàn)代工商社會的轉(zhuǎn)型，基層社會的同質(zhì)化向主體多元化、利益多樣化嬗變?nèi)遮吤黠@，轉(zhuǎn)型期的沖突和矛盾也呈現(xiàn)疊加狀態(tài)，社會結(jié)構(gòu)松散化趨勢亟待逆轉(zhuǎn)。在農(nóng)村社會，土地資源獲益在農(nóng)民收益中所占比重日趨降低，農(nóng)民對土地的依賴性衰減，基于生產(chǎn)而存在的共同體趨于解體。與之相對應(yīng)，快速的城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，改變了城鄉(xiāng)的社會結(jié)構(gòu)，還有大量農(nóng)民流動于城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村居民之間共同的利益聯(lián)系日益減少，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也趨于松散，農(nóng)村社會的整體性快速解體。可以說，無論是在城市或者鄉(xiāng)村，以禮制和倫理為聯(lián)結(jié)機制的自秩序共同體已趨于解體，進入了社會原子化的時代，基層社會治理的內(nèi)生機制嚴重不足。

在這樣的社會背景下，社會秩序的維系更加依賴于國家權(quán)力的介入和擴張。一方面，社會治理成本越來越高，國家不堪重負，國家權(quán)威不斷耗散。另一方面，國家原有的權(quán)力運行軌跡和以約束性的行政介入方式進行社會整合和社會動員的效力在遞減，國家權(quán)力也有內(nèi)卷化的發(fā)展趨勢。正如周雪光所言“日益多元的社會與現(xiàn)有權(quán)力制度間的張力仍是未來中國面臨的一個重要挑戰(zhàn)”。所以，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，迫切需要通過體制機制創(chuàng)新進而建構(gòu)新的治理秩序，以實現(xiàn)對基層社會進行結(jié)構(gòu)再整合和認同再凝聚。

體制機制創(chuàng)新的理論邏輯

體制機制創(chuàng)新的理論邏輯：厘清國家與社會關(guān)系。社會治理的過程既是社會秩序的再造過程，也是釋放社會流動性，最大限度激發(fā)全體社會成員的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新活力的過程。社會缺少活力的原因主要是兩個方面：一是來源于國家權(quán)威對社會自主性的壓縮，導(dǎo)致社會活力沒有生長空間，社會內(nèi)生機制匱乏。二是源于國家權(quán)威無法對社會進行有效整合，社會處于松散、無序的狀態(tài)，社會既可能陷入集體行動的困境，也可能存在潰敗風險。改革開放的實踐就是國家向社會釋放空間進而減少體制性成本的過程，而近年來社會領(lǐng)域的一些無序和失范則與國家權(quán)威在社會領(lǐng)域的缺失或行使不當不無關(guān)系。在國家與社會二元分立的基礎(chǔ)上，無論是國家中心主義抑或是社會中心主義，都無助于解釋和構(gòu)建基層社會治理秩序。所以，我們必須破除國家與社會二元對立的誤區(qū)，國家與社會決不是對立關(guān)系，而是一體兩面的共生共存關(guān)系，社會自主空間的擴大決不意味著國家權(quán)威從社會退出，而是換了另一種方式的存在。

事實上，“社會既可以被國家改造，國家也深受社會的影響”。國家力量是社會整合的主導(dǎo)力量，只是不同的時代國家權(quán)力介入社會的方式方法以及國家權(quán)威的實現(xiàn)形式有差異，缺少國家力量的社會必然是失范和無序的，缺少國家權(quán)威是難以實現(xiàn)社會有序發(fā)展的，國家應(yīng)當扮演社會的守護者角色。中國傳統(tǒng)社會即使存在“皇權(quán)止于縣政”，但也僅是作為國家正式的政權(quán)組織沒有設(shè)置到鄉(xiāng)村，但依靠治理制度建構(gòu)和供給、由鄉(xiāng)村精英進行權(quán)力代理、意識形態(tài)傳播等方式和載體，也實現(xiàn)了國家權(quán)威向基層社會的貫徹和滲透。從這個意義上講，體制創(chuàng)新的首要問題就是改進國家和社會的關(guān)系，在國家權(quán)威和社會自主性之間找到均衡點，從而使各行動主體分工協(xié)作、形成合力去構(gòu)建合理的社會發(fā)展秩序，實現(xiàn)國家權(quán)威和社會自主性之間的良性互動。

體制機制創(chuàng)新的實踐邏輯

體制機制創(chuàng)新的實踐邏輯：基層社會治理結(jié)構(gòu)的重塑。基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，社會就是各個要素構(gòu)成的一個系統(tǒng)，而在這一系統(tǒng)中行動主體的關(guān)系和行動策略無疑起到關(guān)鍵的作用?；鶎由鐣卫淼男袆又黧w主要是黨政、基層群眾性自治組織、社會力量，這些行動主體的地位及其扮演的角色，并通過各主體功能作用的發(fā)揮進而實現(xiàn)社會治理的演進發(fā)展。社會治理的過程就是國家權(quán)威對社會秩序的塑造過程，也就是處于國家權(quán)力末梢的基層黨組織和基層政權(quán)機關(guān)規(guī)范、引導(dǎo)社會內(nèi)生力量的發(fā)展，進而實現(xiàn)國家權(quán)力運行邏輯與社會自主運作邏輯的規(guī)范狀態(tài)，從而發(fā)揮多元化主體整體功能的過程。

在傳統(tǒng)的基層社會治理力量已經(jīng)碎片化、現(xiàn)行的社會治理力量有效性不足的新的歷史情境下，迫切需要黨政以新的組織方式協(xié)調(diào)各種力量和要素，塑造價值認同和情感認同，進而實現(xiàn)有效社會凝聚和再組織化。通過政策制定或政策實施從而形成正確的社會導(dǎo)向，解決基層社會治理的抉擇問題：從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)和社會治理功能，培育社會力量發(fā)展，強化道德教化，塑造集體良知，形成一種政府和社會互嵌型共治權(quán)力結(jié)構(gòu)；建構(gòu)常態(tài)化的政治吸納機制，拓展基層社會的民意表達和聚合渠道，實現(xiàn)國家管理秩序和社會秩序的耦合。

體制機制創(chuàng)新的目標設(shè)置

體制機制創(chuàng)新的目標設(shè)置：自治法治德治相得益彰。自治其核心含義是指社會自秩序的形成、維系及其運轉(zhuǎn)、調(diào)適。我國社會長久以來一直就有自治的傳統(tǒng)，即使是改革開放前，我國基層社會也是有自治功能的。在當前的制度設(shè)計下，自治主要是指基層群眾自治。作為國家的制度性安排，基層群眾性自治制度發(fā)軔于20世紀80年代。從1982年確定村委會的憲法地位，到確定基層群眾自治制度為我國四項基本政治制度之一，基層群眾性制度無疑成為中國基層社會最基本的治理制度框架。黨的十九大報告提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，提出“三治合一”的基層社會治理思念。在新的時代背景下，就是要賦予基層群眾自治作為一種治理理念和治理機制新的實踐內(nèi)容和價值內(nèi)涵，進一步激發(fā)基層社會的內(nèi)生性治理力量。

法治的精神和法律規(guī)則既是國家權(quán)威的體現(xiàn)，也為基層群眾自治提供了范式指導(dǎo)和制度約束。德治，其既是基層社會治理的價值歸旨，也表明基層社會治理必須以增強歸屬感、幸福感、安全感為其質(zhì)的規(guī)定性，所以德治既是規(guī)范體系，也是信仰體系，德治相較法治更具有基礎(chǔ)性和前提性。構(gòu)建自治、法治、德治“三治合一”的基層社會治理機制，既是中國從古至今的實踐經(jīng)驗總結(jié)，也是對域外國家的實踐經(jīng)驗借鑒，只有自治、法治、德治相互融合并發(fā)揮整體功能，才能實現(xiàn)基層社會治理的現(xiàn)代化。

（本文系國家社科基金一般項目“農(nóng)村‘空心化’背景下基層黨組織凝聚力建設(shè)研究”（15BDJ031）階段性成果）

來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)  作者：郝海波

（作者單位：民政部社會事務(wù)司）