黨的十八大以來，黨中央高度重視信息化、數(shù)字化發(fā)展，并取得顯著成效。然而，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、收益分配等一直沒有明確的創(chuàng)新制度，數(shù)據(jù)要素并沒有很好地發(fā)揮要素的作用，以至于我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧城市、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)等雖然發(fā)展迅速，但質(zhì)量并不高。立足新階段新征程，要推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于適配數(shù)字化發(fā)展的制度。而2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下稱：“數(shù)據(jù)二十條”）的正式發(fā)布，至關(guān)重要，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開了個(gè)好局。 

那么，“數(shù)據(jù)二十條”到底講了什么？對(duì)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、中國(guó)式現(xiàn)代化等有什么促進(jìn)作用？下一步應(yīng)該如何落實(shí)?帶著這些問題，《中國(guó)信息界》專訪了國(guó)家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任、數(shù)字經(jīng)濟(jì)論壇理事長(zhǎng)單志廣，希望他的見解為讀者答疑解惑的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)“數(shù)據(jù)二十條”有效落地。 

《中國(guó)信息界》:您認(rèn)為，“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布對(duì)我國(guó)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、中國(guó)式現(xiàn)代化等有什么促進(jìn)作用？ 

單志廣：數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。“數(shù)據(jù)二十條”旨在推動(dòng)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激活數(shù)據(jù)要素潛能，是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、數(shù)字政府等高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，對(duì)于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能、構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。 

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的概念里，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)字化的信息和知識(shí)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為主要載體，以信息通信技術(shù)融合應(yīng)用、全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型為重要推動(dòng)力的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)?？梢?，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)而言，其關(guān)鍵生產(chǎn)要素是信息化的信息和知識(shí)，即數(shù)據(jù)要素實(shí)際上是指數(shù)字化的信息和知識(shí)，而不是一般意義上價(jià)值密度稀疏的大數(shù)據(jù)，因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信息經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以信息網(wǎng)絡(luò)特別是互聯(lián)網(wǎng)為主要載體，因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上也是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是用“0和1”構(gòu)成的比特價(jià)值網(wǎng)絡(luò)調(diào)用由原子構(gòu)成的貨物運(yùn)輸和交易創(chuàng)造的新型實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是在比特的海洋中重構(gòu)原子的運(yùn)行軌跡，是用比特引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)原子的過程。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，是為更好地駕馭比特價(jià)值網(wǎng)絡(luò)提供秩序規(guī)則和運(yùn)行手段，對(duì)釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從資源到資產(chǎn)到資本的價(jià)值轉(zhuǎn)化，具有至關(guān)重要的作用。 

對(duì)于新型智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)而言，其本質(zhì)都是要以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。智慧城市的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和優(yōu)化的城市。新型智慧城市和數(shù)字政府的核心挑戰(zhàn)在于：為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題亟需交換、融合、共享的各類數(shù)據(jù)信息，在社會(huì)中依據(jù)類別、行業(yè)、部門、地域被孤立和隔離；同一時(shí)空對(duì)象所屬的各類信息之間天然的關(guān)聯(lián)性和耦合性被割裂和遺忘；政府?dāng)?shù)據(jù)開放和政務(wù)信息共享程度受限，數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用水平不高；信息服務(wù)的便捷化、高效化、產(chǎn)業(yè)化、智能化水平不高。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，將為數(shù)據(jù)便捷流通、充分共享、深度加工與高效利用提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)融合、活化、共享和開放，促進(jìn)新型智慧城市和數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展。 

可見，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、數(shù)字政府等建設(shè)本質(zhì)上就是現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、城市、政府固有秩序和利益的博弈，通過數(shù)據(jù)資源的暢通流動(dòng)、開放共享，倒逼和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、城市和政府的管理體制、治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局更加合理優(yōu)化、透明高效。從這個(gè)意義上也可以講，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、數(shù)字政府等建設(shè)本質(zhì)上是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和優(yōu)化的、改革創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，是利用數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)、城市、政府進(jìn)行重塑、重構(gòu)、重組和再造，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智慧化升級(jí)。 

《中國(guó)信息界》:近年來，我國(guó)雖然一直在推進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)、流通、交易，但進(jìn)展與成效并不明顯。如今，“數(shù)據(jù)二十條”提出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，提出構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系等，對(duì)此，您怎么看？ 

單志廣：“數(shù)據(jù)二十條”提出構(gòu)建以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為主體內(nèi)容的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度框架體系，我認(rèn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的核心和關(guān)鍵，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的焦點(diǎn)和難點(diǎn)?？陀^來講，當(dāng)前全球?qū)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)還處在理論研究探索期和實(shí)踐摸索期，包括美國(guó)、歐盟、中國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)在理論研究上尚沒有達(dá)成一致公認(rèn)的意見，制度設(shè)計(jì)方面尚沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。在這種情況下，“數(shù)據(jù)二十條”中數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容就格外受到關(guān)注。 

按照諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納德·哈里·科斯的觀點(diǎn)，由于交易成本的存在，清晰的確權(quán)安排是實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)有效運(yùn)行的前提條件。但數(shù)據(jù)資源作為新型生產(chǎn)要素，與自然人、平臺(tái)企業(yè)、政府等密切相關(guān)，與生產(chǎn)者、消費(fèi)者緊密連接，在各類應(yīng)用系統(tǒng)中融通流動(dòng)，本質(zhì)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性、公共資源的特點(diǎn)，而勞動(dòng)力、資本、土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素完全排他的確權(quán)思路難以適用于數(shù)據(jù)資源，現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)清晰的數(shù)據(jù)確權(quán)存在較大難度。具體而言，一是數(shù)據(jù)要素類型多、權(quán)力主張主體多、具有公共資源特點(diǎn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難以完全按照同一規(guī)則進(jìn)行排他性界定，比如個(gè)人、企業(yè)與政府均有主張平臺(tái)數(shù)據(jù)權(quán)力的合理性，難以將其完整地界定給某個(gè)單一的主體，而只能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)束拆分，這將導(dǎo)致數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中遭遇諸多落地挑戰(zhàn)；二是數(shù)據(jù)生產(chǎn)鏈條包括多個(gè)參與主體，數(shù)據(jù)確權(quán)需要兼顧保護(hù)個(gè)人隱私、打破平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷、維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全等多元目標(biāo)，而這些目標(biāo)在很多情況下并不完全一致和兼容；三是數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景實(shí)時(shí)多變，確權(quán)規(guī)則往往跟不上技術(shù)和商業(yè)模式的發(fā)展。此外，數(shù)據(jù)資源雖然在物理形態(tài)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但在商業(yè)利益的層面依然具有競(jìng)爭(zhēng)性?，F(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)框架難以完全覆蓋數(shù)據(jù)確權(quán)問題。由此，數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)普通實(shí)物的所有性質(zhì)不同，無法將所有權(quán)絕對(duì)化。數(shù)據(jù)要素的確權(quán)難度要高于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，也意味著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)糾紛將比傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更為復(fù)雜。 

數(shù)據(jù)確權(quán)屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，應(yīng)遵循生產(chǎn)關(guān)系服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展的大原則?？梢詫?shù)據(jù)資源的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)分開，以兼顧各方的產(chǎn)權(quán)共享需要。目前一些地方的數(shù)據(jù)條例中只明確了自然人對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的人格權(quán)，這也和歐美國(guó)家目前在探索數(shù)據(jù)確權(quán)立法時(shí)采用的方法相類似，尊重雙邊市場(chǎng)中數(shù)據(jù)的聯(lián)合創(chuàng)造的特點(diǎn)，意味著自然人與平臺(tái)企業(yè)在某種程度上可以共享與個(gè)人高度相關(guān)的平臺(tái)數(shù)據(jù)。 

鑒于數(shù)字產(chǎn)權(quán)制度在理論研究上仍不成熟，“數(shù)據(jù)二十條”沒有對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度在所有權(quán)方面進(jìn)行明晰，而是按照擱置“所有權(quán)爭(zhēng)議”，推進(jìn)流通和開發(fā)為先的思路，創(chuàng)新性地提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”。因?yàn)閿?shù)據(jù)資源的獲取、處理及利用總是與對(duì)數(shù)據(jù)資源有需求的社會(huì)主體密切相關(guān)，人類認(rèn)識(shí)和掌握數(shù)據(jù)資源也是一個(gè)社會(huì)過程。因此，當(dāng)討論數(shù)據(jù)資源歸屬時(shí)更多的是需要考慮數(shù)據(jù)資源的持有、使用和經(jīng)營(yíng)，而非所有。應(yīng)該說，這種思路具有創(chuàng)新性和實(shí)用性。 

但是，現(xiàn)行立法和相關(guān)司法解釋并未就數(shù)據(jù)資源持有權(quán)給出明確解釋，如何正確理解數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的基本內(nèi)涵，不僅涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制中權(quán)利分置的基本構(gòu)建，而且會(huì)影響數(shù)據(jù)要素流通和交易制度的建設(shè)，乃至對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展帶來重大影響。根據(jù)法學(xué)專家的觀點(diǎn)，從法律上解釋，“持有”與“占有”不同，強(qiáng)調(diào)人對(duì)物的實(shí)際直接支配或控制，強(qiáng)調(diào)純粹的空間關(guān)系?！俺钟小辈淮嬖诜缮系睦^承或轉(zhuǎn)移，而“占有”可以轉(zhuǎn)移和繼承。“持有權(quán)”更不同于“所有權(quán)”。所有權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的完全物權(quán)，而持有權(quán)則是事實(shí)性的、不依賴于所有權(quán)源的、對(duì)某種物（包括有形或無形）通過一定的方式或手段有意識(shí)地控制或支配。因此，下一步，相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)需要正確界定數(shù)據(jù)資源持有者及權(quán)益歸屬，就數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的具體權(quán)能做出統(tǒng)一規(guī)定，尤其應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的積極權(quán)能和消極權(quán)能的具體內(nèi)容，以便于數(shù)據(jù)資源持有者能夠正確理解和行使這一權(quán)利。要依法確認(rèn)數(shù)據(jù)資源持有者持有數(shù)據(jù)資源的范圍，并依法保護(hù)數(shù)據(jù)資源持有者合法權(quán)益。同時(shí)，禁止或者限制數(shù)據(jù)持有者壟斷數(shù)據(jù)資源，盡可能消除數(shù)據(jù)壁壘，通過數(shù)據(jù)流通最大化地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。 

我個(gè)人認(rèn)為，由于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)不存在法律上的繼承或轉(zhuǎn)移，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的不斷深入，還是要對(duì)不同對(duì)象、不同場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)所有權(quán)進(jìn)行有效明晰，從而為要素市場(chǎng)有效運(yùn)行提供更好的制度條件。 

《中國(guó)信息界》:構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度雖然是更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的關(guān)鍵，但要落實(shí)確并非易事，您比較關(guān)注“數(shù)據(jù)二十條”哪些內(nèi)容？下一步，您認(rèn)為應(yīng)如何推動(dòng)“數(shù)據(jù)二十條”落地？ 

單志廣：“數(shù)據(jù)二十條”是我國(guó)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的框架性文件，基本確立了以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為四梁八柱的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度框架，但要指導(dǎo)操作實(shí)施仍有大量細(xì)節(jié)沒有現(xiàn)成答案，“數(shù)據(jù)二十條”只是建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的重要一步，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度從訂立框架到豐富完善仍然任重道遠(yuǎn)，還需不斷落細(xì)落實(shí)。 

我對(duì)“數(shù)據(jù)二十條”的全文進(jìn)行了關(guān)鍵詞索引，文中有22處“依法依規(guī)”的相關(guān)表述，有16處“合規(guī)”的相關(guān)表述，有9處“有序”的相關(guān)表述，這些都是相關(guān)操作實(shí)施的前提條件和依據(jù)要求，但是依從哪些“法”“規(guī)”“序”？是否已有合適的法規(guī)、秩序還是需要新立？這些都需要進(jìn)一步明晰化，從而為具體操作實(shí)施提供明確的依據(jù)和遵循。 

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建立和完善，還需要在制度建設(shè)、技術(shù)路徑、發(fā)展模式等方面進(jìn)一步落細(xì)落實(shí)。“數(shù)據(jù)二十條”中有19處“探索”的相關(guān)表述，顯示這些方面成熟度尚不高，需要通過實(shí)踐不斷摸索，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)。另外，“數(shù)據(jù)二十條”中有30處“建立”的相關(guān)表述，有10處“構(gòu)建”的相關(guān)表述，同時(shí)還有20處“制度”的相關(guān)表述、28處“機(jī)制”的相關(guān)表述、9處“模式”的相關(guān)表述、12處“標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)表述、9處“規(guī)則”的相關(guān)表述、20處“體系”的相關(guān)表述，這顯示了全面系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度面臨大量艱巨的任務(wù)，需要在制度、機(jī)制、模式、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、體系方面開展大量細(xì)化實(shí)化的工作，需要以“數(shù)據(jù)二十條”確立的框架和方向?yàn)橹敢?，不斷大膽探索、?shí)踐創(chuàng)新，持續(xù)豐富和完善具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。 

此外，“數(shù)據(jù)二十條”中提出要“推進(jìn)跨境數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“促進(jìn)不同場(chǎng)景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通”“突破數(shù)據(jù)可信流通” “原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在區(qū)塊鏈技術(shù)和區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、隱私計(jì)算技術(shù)等方向形成專業(yè)的數(shù)字技術(shù)和解決方案供給能力。 

（來源：中國(guó)信息界）