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原創(chuàng)：張小勁 陳波 中國社會治理研究會 2023-01-12 09:40 發(fā)表于北京
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I GB/T 7714
張小勁1, 陳波2. 以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”[J]. 社會政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”." 社會政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”. 社會政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應(yīng)用政務(wù)熱線系統(tǒng)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要舉措，分析利用政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是實現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能的關(guān)鍵。本文在對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的概念、基本特征、屬性、功能進行界定基礎(chǔ)上，系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進政府治理的機制。本文認(rèn)為，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)由公眾主動參與生成，其既是政府“用數(shù)據(jù)進行治理”的新型數(shù)據(jù)資源，也是“對數(shù)據(jù)進行治理”的全新回應(yīng)對象；政府將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進治理結(jié)構(gòu)再造與業(yè)務(wù)流程重塑，通過“以數(shù)感知”“依數(shù)治理”“循數(shù)決策”實現(xiàn)對民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵和公共資源的科學(xué)配置，從而實現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對政府科學(xué)治理的技術(shù)賦能；政府以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的回應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵指標(biāo)，建立起“上級政府—基層政府—社會”的治理體系，將公眾訴求與評價嵌入治理全過程從而實現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對政府回應(yīng)治理的技術(shù)賦權(quán)。
【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理 政務(wù)熱線數(shù)據(jù) 技術(shù)賦能 技術(shù)賦權(quán)
從地方政府治理實踐來看，政務(wù)熱線已經(jīng)深深地嵌入到政府活動之中，其既是政府服務(wù)框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關(guān)。現(xiàn)今的政務(wù)熱線不再只是過去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長熱線”到“市民熱線”、從“政務(wù)熱線”到“便民政務(wù)熱線”的微妙變化，同時還以更多的數(shù)字化工具形式集成了大量的政府服務(wù)項目和咨政內(nèi)容，例如網(wǎng)上政務(wù)大廳、一網(wǎng)通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時，政務(wù)熱線為政府決策提供了重要的數(shù)據(jù)支撐，無論是應(yīng)急管理中心還是城市治理中心，無論是智慧城市、“城市大腦”還是“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”，其中動態(tài)化、實時化展示的內(nèi)容都與政務(wù)熱線電話數(shù)據(jù)的描述、刻畫以及分析緊密相關(guān)。
然而，政務(wù)熱線及其相關(guān)聯(lián)的數(shù)字政府建設(shè)也存在著若干問題：在政務(wù)熱線高歌猛進的建設(shè)、轉(zhuǎn)型與變革當(dāng)中，其底層的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚未及時完成；在大量展示點對點快速解決個體化民生難題成就的同時，政務(wù)熱線所積累積存的大量數(shù)據(jù)并沒有得到深入開發(fā)，致使相關(guān)數(shù)據(jù)的巨大價值并沒有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時，政務(wù)熱線及其相關(guān)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型還存在著許多共性問題：一是唯技術(shù)主義，例如城市管理的數(shù)字化發(fā)展過于依靠傳感數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)，而相對缺少或沒有融合“人感數(shù)據(jù)”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數(shù)字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數(shù)據(jù)、靜態(tài)數(shù)據(jù)和專為展示而開發(fā)的數(shù)據(jù)，并非真實數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)，數(shù)字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會、會議和論壇提供了最前沿的理念、最先進的方法，卻往往導(dǎo)致信息和理念過載，實際應(yīng)用乏力、可落地性不足。
現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的討論可以分為三類：其一，對政務(wù)熱線之于社會治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對政務(wù)熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現(xiàn)狀的評估（戴長征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對政務(wù)熱線引發(fā)的因果關(guān)系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務(wù)熱線系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)奠定了一定的基礎(chǔ)，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機制需要關(guān)注，特別是在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的大城市場景中，對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)如何能夠提升政府治理能力的因果機制進行詳盡探究，是一個需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，我們應(yīng)該理性看待技術(shù)向社會賦權(quán)和向政府賦能的轉(zhuǎn)化過程，更加關(guān)注數(shù)據(jù)治理端的問題，特別是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務(wù)熱線作為治理工具之價值的基礎(chǔ)；同時，也要關(guān)注在新的治理形態(tài)之下出現(xiàn)的政務(wù)熱線數(shù)據(jù)所引發(fā)的連帶效應(yīng)，利用政務(wù)熱線已經(jīng)提供的數(shù)據(jù)做深入的挖掘和利用；此外，還需要關(guān)注基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)建立起的一整套數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會治理理念與方式的政務(wù)熱線系統(tǒng)充分落實于國家治理實踐中。
為此，本文結(jié)合前期對北京“12345”市民服務(wù)熱線后臺數(shù)據(jù)處理的研究工作，總體回顧政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進，對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進行政治學(xué)意義上的概念界定，對其基本特征、性質(zhì)與功能進行分析；在此基礎(chǔ)上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實踐，對基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的政務(wù)熱線系統(tǒng)的建立、調(diào)試、運作進行剖析，從其對政府技術(shù)賦能和對社會技術(shù)賦權(quán)兩個維度來分析數(shù)據(jù)治理促進政府治理的機制。
在“數(shù)據(jù)治理”基礎(chǔ)上衍生出的“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”概念需要適應(yīng)于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理。如果說政府治理的對象和內(nèi)容包含著政府對于自身、市場及社會實施的公共管理活動（王浦劬，2014），那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理“不僅是政府機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，更是政府為履行社會公共事務(wù)治理職能，對自身、市場和社會中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含雙重內(nèi)涵：一是“用數(shù)據(jù)進行治理”，二是“對數(shù)據(jù)進行治理”。就“用數(shù)據(jù)進行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強調(diào)數(shù)據(jù)為治理構(gòu)造了一個新的治理場域，推動治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動順應(yīng)數(shù)據(jù)時代所呈現(xiàn)出的新特征和新趨勢去推動治理變革，即主動對數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)和應(yīng)用并以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)和依托來開展治理。就“對數(shù)據(jù)進行治理”而言，強調(diào)數(shù)據(jù)指標(biāo)并非只是政府治理對象的表征描述，要看到其背后是來源于社會個體的真實需求，需要治理主體增強治理效能，積極回應(yīng)隱藏在數(shù)據(jù)背后的個體訴求，并且對數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)性分析和主題性延展，增強政府“讀懂社會”以及回應(yīng)社會的能力。
其次，作為回應(yīng)對象，實現(xiàn)“對數(shù)據(jù)進行治理”。政務(wù)熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點，因此產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)是用戶生成的，是以真實訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門檻，其中警務(wù)熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對公眾緊急事項的專用范圍；網(wǎng)絡(luò)留言板對非網(wǎng)民群體設(shè)置了技術(shù)門檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門的訴求表達途徑，針對公眾基于日常生活的非緊急事項，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數(shù)據(jù)不同于基于特定主題進行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，克服了抽樣偏差問題，能夠反映真實的民眾訴求。
一是離散式和平行化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條線路溝通、多個中心受理、處置單一事項。在此階段，可以將政務(wù)熱線理解為各層級、各部門在科層制常規(guī)化運作的基礎(chǔ)上增加了一條受理業(yè)務(wù)的途徑，其主要作用體現(xiàn)為政務(wù)熱線的單一工具價值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務(wù)效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務(wù)熱線系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用并未展開，基于數(shù)據(jù)共享的跨部門協(xié)作、賦權(quán)于社會從而形成協(xié)同治理等數(shù)字政府的潛在優(yōu)勢還只存在于指導(dǎo)性文件的設(shè)想之中。
二是集成式和總臺化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條熱線溝通、一個總臺受理、處置多種事項，或者是一條熱線溝通、一個總臺受理、處置復(fù)合事項。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國家電子政務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標(biāo)志，隨著《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺，不少地方政府也加快研究制度設(shè)計，并陸續(xù)出臺相關(guān)文件，形成了頂層設(shè)計與地方探索兩相呼應(yīng)的局面。各城市在辦事流程、考核標(biāo)準(zhǔn)、部門協(xié)同、服務(wù)效率等方面出臺了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，涌現(xiàn)出浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東“數(shù)字政府改革”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時各城市開始建立政務(wù)熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個層級與部門的專線整合歸并到一個平臺和一個熱線，建立起一整套基于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的任務(wù)分配和考核評定機制。
三是融通式和平臺化的發(fā)展，表現(xiàn)為多種渠道溝通、一個平臺受理、處置綜合事項。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務(wù)熱線先行城市開始探索政務(wù)熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺化建設(shè)，一方面政務(wù)熱線數(shù)據(jù)流背后的部門協(xié)同效率得到進一步優(yōu)化，通過設(shè)立專門的數(shù)字政府管理部門，實現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中，形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)（黃璜，2020）；另一方面，以政務(wù)熱線為核心，手機端應(yīng)用、微信小程序等多種數(shù)據(jù)端接入到政務(wù)熱線系統(tǒng)中，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)也更廣泛地應(yīng)用于數(shù)據(jù)的挖掘和決策輔助之中。數(shù)字政府的平臺化建設(shè)是從流程范式向數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)固有問題的應(yīng)對方案。
在政務(wù)熱線的發(fā)展歷程中，供給側(cè)的三重驅(qū)動發(fā)揮了關(guān)鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點調(diào)整，即服務(wù)型政府理念的提出和近年來“放管服”改革的啟動，政府的工作重點從審查審批向主動提供政府服務(wù)的轉(zhuǎn)移（黃璜，2020）；其次，通信技術(shù)的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動電話的迅速普及和互聯(lián)網(wǎng)用戶的劇增，使得撥打政務(wù)熱線電話極其簡捷方便；最后，服務(wù)樣式的變遷，主要是提供政務(wù)熱線服務(wù)的外包服務(wù)公司以更加專業(yè)化的方式介入服務(wù)流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務(wù)熱線服務(wù)。
首先，以熱線為基干的擴展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務(wù)熱線開發(fā)了“多入口”，如政務(wù)APP的相關(guān)投訴入口、互聯(lián)網(wǎng)論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復(fù)合渠道的訴求，包括來信來訪信息、短信信息、110電話轉(zhuǎn)發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉(zhuǎn)的訴求信息。
其次，以熱線為基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化操作。例如，許多城市的政務(wù)熱線已經(jīng)開始提供更多類型的政務(wù)服務(wù)，除訴求表達和投訴舉報以外還包括了公眾政務(wù)備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時期或極端情境下的心理安撫和干預(yù)工作；更重要的是，政務(wù)熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標(biāo)準(zhǔn)化操作，將會為“人機交流”準(zhǔn)備必要的知識基礎(chǔ)、實操經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)程序，從而在更大范圍內(nèi)改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數(shù)據(jù)分析。政務(wù)熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)分析要比其他分析更加聚焦和精準(zhǔn)，因而以熱線為基線，融入更多的其他數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)，會使政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析的決策輔助功能有進一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問題相對容易解決，或者是已經(jīng)有成功的典型可供學(xué)習(xí)效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實；但“總參謀”的問題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關(guān)注和研究。
本文認(rèn)為，通過政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對民眾訴求的感知體現(xiàn)出“點—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問題點位過渡到線性關(guān)聯(lián)感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過這樣的發(fā)展能夠?qū)μ囟ㄐ姓^(qū)劃內(nèi)的民生難題不僅有點狀的個體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
首先，治理問題的層級分化與聚焦。依據(jù)政府治理理論和政府回應(yīng)性理論，可以將政府治理的特點和屬性做出層級性的區(qū)分，即國家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應(yīng)型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的感知屬性和分析側(cè)重，既有共通的感知呈現(xiàn)和分析結(jié)果，又有相異的感知聚焦和分析重點，其最基本的特征是向下穿透兩級。具體來說，對于省級政府而言，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析需要穿透下屬地級市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問題；市級政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團組和組塊的問題，例如北京市的300多個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標(biāo)識；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問題發(fā)生的點位。
其次，治理問題的部門歸責(zé)與協(xié)同。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問題，這就要求政府建立起能夠快速回應(yīng)訴求的治理機制。但科層制的諸種內(nèi)在限度使得科層治理機制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過勇、賀海峰，2021）。而政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的引入，有利于政府從兩個維度克服科層治理機制的弊端：其一，在政務(wù)熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項項任務(wù)單被按照屬地和職能雙重標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個清晰的權(quán)責(zé)鏈條；其二，在不改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予屬地部門“事項召集權(quán)”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設(shè)計有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復(fù)雜事項超出作為“塊塊”的屬地部門的職權(quán)范圍，需要“條條”職能部門配合的情況。
最后，治理數(shù)據(jù)的體制嵌入與驅(qū)動。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)嵌入科層體制的切入點在于其提供了具有民生導(dǎo)向的政績考核指標(biāo)。一方面，黨的十八大以來，國家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中的民生導(dǎo)向指標(biāo)在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)能夠進行集中于特定時間段的投訴問題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門排行。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的處理結(jié)果和評估結(jié)果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門排列，其具有可測量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構(gòu)成了當(dāng)前地方政府行動的制度約束和動力來源。
首先，完善治理結(jié)構(gòu)，形成“上級政府—基層政府—社會”的治理體系。不同于其他政府回應(yīng)公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務(wù)熱線的政府回應(yīng)體現(xiàn)出四項獨特且重要的特征，包括即時性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術(shù)，更引發(fā)了治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了“上級政府—基層政府—社會”的三元互動。其中，上級政府扮演管理者的角色，設(shè)定政務(wù)熱線的響應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵機制；公眾作為信息供給者、服務(wù)消費者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級政府監(jiān)督的條件下對民眾訴求進行回應(yīng)。這種治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設(shè)置的權(quán)利，通過技術(shù)與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權(quán)力理性的國家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，真正依靠政務(wù)熱線以及其所提供的基本公共服務(wù)的主要是低收入群體，在這個意義上來講，政務(wù)熱線無疑具有普惠性質(zhì)。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評價嵌入治理全過程。我國的行政體制優(yōu)勢在于能夠?qū)Ⅲw現(xiàn)國家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現(xiàn)政府官員個人意志的微觀策略相結(jié)合，既能夠?qū)Ω刹啃袨闃?gòu)成制度約束，也能夠?qū)ζ涫┘幼銐虻闹贫燃睢＿@種體制的結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)為橫向的政治晉升錦標(biāo)賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結(jié)合，而壓力型體制能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)治理有效性的關(guān)鍵在于經(jīng)濟發(fā)展的國家意志轉(zhuǎn)化為可測量、可比較的考核指標(biāo)，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動性（周黎安，2018）。進入新時代，國家戰(zhàn)略更加突出民生導(dǎo)向，這也就意味著國家意志轉(zhuǎn)化為政府官員個人意志的連接指標(biāo)也要相應(yīng)變化，但社會治理的衡量難度遠大于經(jīng)濟發(fā)展，設(shè)置怎樣的指標(biāo)來實現(xiàn)有效的激勵和有效的治理是關(guān)鍵。北京市的“12345”政務(wù)服務(wù)便民熱線從兩個方面有效回應(yīng)了這個難題：一是“12345”直接來源于民眾的日常生活場景，直接回應(yīng)民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績效指標(biāo)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”，將復(fù)雜的、難以量化的社會治理績效全面呈現(xiàn)出來。
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計結(jié)果，未來的政務(wù)熱線系統(tǒng)還有更進一步的改革空間?！绊憫?yīng)率”“解決率”“滿意率”三項基本描述性指標(biāo)分別指向基本指標(biāo)、客觀評價指標(biāo)和主觀評價指標(biāo)，其中，響應(yīng)率已經(jīng)構(gòu)成了政府日常運轉(zhuǎn)的常規(guī)工作，解決率體現(xiàn)了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖妼χ卫砜冃У闹饔^評價。將這三項指標(biāo)結(jié)合進行分析則又會帶來更深入的理解與認(rèn)知。例如，結(jié)合投訴率與滿意率進行分析（如圖3所示），可以對治理成效進行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點、難點、堵點和拐點，并可以進一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的比對分析，可以發(fā)現(xiàn)哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉(zhuǎn)，還有哪些難題仍然沒有得到解決。
結(jié)合解決率和滿意率進行分析，能夠找到客觀治理績效與主觀治理評價之間的差異。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年北京市“12345”數(shù)據(jù)反映出滿意率高于解決率，也就是說存在超過10%的訴求事項并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評價。這類訴求事項多是公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通規(guī)劃等需要多部門協(xié)作并進行長時間的政策實踐的事項，這顯然超出了政務(wù)熱線考核對于響應(yīng)時限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項依然能夠獲得群眾的滿意評價，說明群眾的滿意評價依據(jù)是多樣的，如對其進行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應(yīng)公眾訴求的過程中不僅要秉持著問題導(dǎo)向，也須關(guān)注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個體認(rèn)知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會和諧程度、化解社會矛盾的關(guān)鍵。一方面，對于接受派單的基層政府來說，一些訴求因為超出了其權(quán)限、落實周期較長等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，訴求人可以從“訴求目標(biāo)”與“訴求動因”兩個維度將其分為“公益熱心型”“暫時觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對不同的訴求人類型使用不同的回應(yīng)策略，通過加強政策宣傳、制度釋疑、情感疏導(dǎo)、價值引導(dǎo)等方式促使訴求人轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)知，同時在回應(yīng)的過程中加強用語的規(guī)范性、表達的親和性。
最后，突破被動回應(yīng)，預(yù)判治理與主動施策兼顧。從治理過程來看，政務(wù)熱線系統(tǒng)的運作是政府對民眾訴求的被動回應(yīng)，而政務(wù)數(shù)據(jù)的積累給政府進行“未訴先辦”的主動施策與預(yù)判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來看，主要有兩種主要形式：一是政府針對民眾密集反映的問題，以問題為導(dǎo)向進行重點觀察、摸排，從而找出問題產(chǎn)生的根本原因，尋求對問題的徹底解決，減少因同一問題造成的重復(fù)投訴；二是增強風(fēng)險意識，延伸政府治理觸角，對可能存在的問題隱患進行排查，及時進行防范和化解。實踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動性，形成了一系列正式與非正式的行動策略，例如依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的重點問題，安排社區(qū)協(xié)管員重點巡邏排查；依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的問題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關(guān)職能部門提前防范；建立起滲透性和延展性更強的“樓門長—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動框架，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部居民訴求解決小循環(huán)。
無論從國家戰(zhàn)略設(shè)定還是理論研究的預(yù)期走向來看，持續(xù)深化數(shù)據(jù)要素在治理中的關(guān)鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個方面的政策建議：首先，深入挖掘數(shù)據(jù)價值，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅關(guān)注政府自身數(shù)據(jù)，更加關(guān)注與治理過程相關(guān)的數(shù)據(jù)；不僅關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的管理效率，還要關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的治理效益（黃璜，2018）；不僅關(guān)注如何對數(shù)據(jù)進行治理，還要關(guān)注如何用數(shù)據(jù)進行治理。這就要求政府在挖掘數(shù)據(jù)價值方面做好三項工作：其一，加強數(shù)據(jù)生產(chǎn)與管理，既要對政府掌握的社會和公共服務(wù)數(shù)據(jù)進行管理和分析，還要重視政府與市場、社會互動而產(chǎn)生的大量民情民意數(shù)據(jù)；其二，細化數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分析環(huán)節(jié)，對政府治理過程和環(huán)節(jié)進行分解，確保全過程、全領(lǐng)域和全要素的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理；其三，促進政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他治理要素的聯(lián)動性，將其與人口、經(jīng)濟、土地、環(huán)境等多領(lǐng)域、多類型、多來源的數(shù)據(jù)結(jié)合起來分析，提升政府?dāng)?shù)據(jù)分析能力與水平，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。
其次，堅持創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理，精細調(diào)試治理制度。在政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)代化進程中，既需要研究政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的數(shù)據(jù)特性，又需要研究數(shù)據(jù)適用于政府治理的制度性調(diào)整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的價值，不斷縮小技術(shù)與治理之間的鴻溝，實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型與提升。從政治學(xué)理論來說，這實際上是以數(shù)據(jù)治理推進政府治理。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于突破過去的部門壁壘、信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪，避免層級報告的偏差、實地考察的高成本。然而要真正實現(xiàn)精細化的治理、科學(xué)化的治理，還需要根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)特性與功能做出針對性的制度調(diào)試。一方面，進一步設(shè)置精細化的政務(wù)熱線指標(biāo)體系，避免“一刀切”的指標(biāo)考核制度，消除制度激勵超越基層政府承載限度現(xiàn)象，讓政務(wù)熱線指標(biāo)背后的民眾訴求與評價成為政府體制持續(xù)運轉(zhuǎn)的首要動力；另一方面，貫徹落實全過程人民民主，以政務(wù)熱線系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)豐富全過程人民民主內(nèi)涵，優(yōu)化政務(wù)熱線系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程，增加民眾參與社會治理的機會，提升基層社會動員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務(wù)消費者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問題解決者，以提升社會參與活力和行動力。
最后，乘勢打造數(shù)字政府，不斷提升治理水平。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能是政府治理由電子政務(wù)階段轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府階段的重要標(biāo)志，以文件數(shù)據(jù)化、辦公電子化、服務(wù)便利化為特征的電子政務(wù)具有典型的技術(shù)化特征，而以數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化為特征的數(shù)字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術(shù)綜合作用的結(jié)果。在打造數(shù)字政府的過程中，需要政府轉(zhuǎn)型為國家治理的協(xié)調(diào)者，引領(lǐng)構(gòu)建政府—市場—社會多元治理格局，在解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)整合問題之后，加強政府與市場、社會之間的數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上，進一步提升基于數(shù)據(jù)的治理效能，實現(xiàn)以數(shù)感知社會，特別是提升國家應(yīng)對和處理社會危機和自然災(zāi)害等突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對效率；實現(xiàn)依數(shù)治理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)、線上與線下的融合協(xié)同；實現(xiàn)循數(shù)決策，根據(jù)真實的數(shù)據(jù)和科學(xué)的分析來配置資源，改善政府提供公共服務(wù)的水平、質(zhì)量與效益，加強對政府施政決策的評估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；陳波：北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系講師、碩士生導(dǎo)師。
?基金項目：北京市社科基金青年項目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項目編號：19ZGC012）；國家社會科學(xué)基金社科學(xué)術(shù)社團主題學(xué)術(shù)活動資助項目“智慧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)智慧化研究”（項目編號：21STA043）。
來源： 中國社會治理研究會微信公眾號
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I GB/T 7714
張小勁1, 陳波2. 以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”[J]. 社會政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”." 社會政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數(shù)據(jù)治理促進政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”. 社會政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應(yīng)用政務(wù)熱線系統(tǒng)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要舉措，分析利用政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是實現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能的關(guān)鍵。本文在對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的概念、基本特征、屬性、功能進行界定基礎(chǔ)上，系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進政府治理的機制。本文認(rèn)為，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)由公眾主動參與生成，其既是政府“用數(shù)據(jù)進行治理”的新型數(shù)據(jù)資源，也是“對數(shù)據(jù)進行治理”的全新回應(yīng)對象；政府將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進治理結(jié)構(gòu)再造與業(yè)務(wù)流程重塑，通過“以數(shù)感知”“依數(shù)治理”“循數(shù)決策”實現(xiàn)對民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵和公共資源的科學(xué)配置，從而實現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對政府科學(xué)治理的技術(shù)賦能；政府以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的回應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵指標(biāo)，建立起“上級政府—基層政府—社會”的治理體系，將公眾訴求與評價嵌入治理全過程從而實現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對政府回應(yīng)治理的技術(shù)賦權(quán)。
【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理 政務(wù)熱線數(shù)據(jù) 技術(shù)賦能 技術(shù)賦權(quán)
一、問題的提出
數(shù)據(jù)被認(rèn)為是這個時代的核心資源，圍繞數(shù)據(jù)和信息而展開的公共政策實踐已經(jīng)成為當(dāng)今政府治理的重要內(nèi)容（黃璜，2018）。政府在數(shù)據(jù)治理方面存在巨大潛力，其不僅擁有海量政務(wù)數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)來源廣泛、類型多樣，與社會的生產(chǎn)生活息息相關(guān)（鄭躍平等，2020）。其中，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是代表政府?dāng)?shù)據(jù)治理新趨勢并引發(fā)社會治理新形態(tài)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)類型，政府通過將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進治理結(jié)構(gòu)再造和業(yè)務(wù)流程重塑（江文路、張小勁，2021），社會借此擁有了更為便捷高效地表達偏好和獲得回應(yīng)的途徑（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。換言之，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅是政府進行“指向數(shù)據(jù)治理”的新資源，也是進行“依據(jù)數(shù)據(jù)治理”的新手段，深入分析和挖掘政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是彌合技術(shù)與治理鴻溝的重要途徑。從地方政府治理實踐來看，政務(wù)熱線已經(jīng)深深地嵌入到政府活動之中，其既是政府服務(wù)框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關(guān)。現(xiàn)今的政務(wù)熱線不再只是過去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長熱線”到“市民熱線”、從“政務(wù)熱線”到“便民政務(wù)熱線”的微妙變化，同時還以更多的數(shù)字化工具形式集成了大量的政府服務(wù)項目和咨政內(nèi)容，例如網(wǎng)上政務(wù)大廳、一網(wǎng)通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時，政務(wù)熱線為政府決策提供了重要的數(shù)據(jù)支撐，無論是應(yīng)急管理中心還是城市治理中心，無論是智慧城市、“城市大腦”還是“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”，其中動態(tài)化、實時化展示的內(nèi)容都與政務(wù)熱線電話數(shù)據(jù)的描述、刻畫以及分析緊密相關(guān)。
然而，政務(wù)熱線及其相關(guān)聯(lián)的數(shù)字政府建設(shè)也存在著若干問題：在政務(wù)熱線高歌猛進的建設(shè)、轉(zhuǎn)型與變革當(dāng)中，其底層的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚未及時完成；在大量展示點對點快速解決個體化民生難題成就的同時，政務(wù)熱線所積累積存的大量數(shù)據(jù)并沒有得到深入開發(fā)，致使相關(guān)數(shù)據(jù)的巨大價值并沒有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時，政務(wù)熱線及其相關(guān)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型還存在著許多共性問題：一是唯技術(shù)主義，例如城市管理的數(shù)字化發(fā)展過于依靠傳感數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)，而相對缺少或沒有融合“人感數(shù)據(jù)”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數(shù)字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數(shù)據(jù)、靜態(tài)數(shù)據(jù)和專為展示而開發(fā)的數(shù)據(jù)，并非真實數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)，數(shù)字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會、會議和論壇提供了最前沿的理念、最先進的方法，卻往往導(dǎo)致信息和理念過載，實際應(yīng)用乏力、可落地性不足。
現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的討論可以分為三類：其一，對政務(wù)熱線之于社會治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對政務(wù)熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現(xiàn)狀的評估（戴長征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對政務(wù)熱線引發(fā)的因果關(guān)系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務(wù)熱線系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)奠定了一定的基礎(chǔ)，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機制需要關(guān)注，特別是在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的大城市場景中，對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)如何能夠提升政府治理能力的因果機制進行詳盡探究，是一個需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，我們應(yīng)該理性看待技術(shù)向社會賦權(quán)和向政府賦能的轉(zhuǎn)化過程，更加關(guān)注數(shù)據(jù)治理端的問題，特別是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務(wù)熱線作為治理工具之價值的基礎(chǔ)；同時，也要關(guān)注在新的治理形態(tài)之下出現(xiàn)的政務(wù)熱線數(shù)據(jù)所引發(fā)的連帶效應(yīng)，利用政務(wù)熱線已經(jīng)提供的數(shù)據(jù)做深入的挖掘和利用；此外，還需要關(guān)注基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)建立起的一整套數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會治理理念與方式的政務(wù)熱線系統(tǒng)充分落實于國家治理實踐中。
為此，本文結(jié)合前期對北京“12345”市民服務(wù)熱線后臺數(shù)據(jù)處理的研究工作，總體回顧政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進，對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進行政治學(xué)意義上的概念界定，對其基本特征、性質(zhì)與功能進行分析；在此基礎(chǔ)上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實踐，對基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的政務(wù)熱線系統(tǒng)的建立、調(diào)試、運作進行剖析，從其對政府技術(shù)賦能和對社會技術(shù)賦權(quán)兩個維度來分析數(shù)據(jù)治理促進政府治理的機制。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與政務(wù)熱線數(shù)據(jù)
（一）政府?dāng)?shù)據(jù)治理的雙重內(nèi)涵：用數(shù)據(jù)進行治理與對數(shù)據(jù)進行治理
數(shù)據(jù)治理并非單純的技術(shù)概念，更是管理概念，其源于公司治理下企業(yè)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理，隨著企業(yè)數(shù)據(jù)與日俱增，如何使之成為有價值的資產(chǎn)是當(dāng)今企業(yè)治理的關(guān)鍵問題（黃璜，2018）。與之相關(guān)的問題包括數(shù)據(jù)的治理決策權(quán)、責(zé)任框架、質(zhì)量把控、標(biāo)準(zhǔn)制定、安全保障等（夏義堃，2020），因此，有學(xué)者將數(shù)據(jù)治理界定為“為有效使用機構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實施的政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實踐”（Phanse, K., 2008）。在“數(shù)據(jù)治理”基礎(chǔ)上衍生出的“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”概念需要適應(yīng)于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理。如果說政府治理的對象和內(nèi)容包含著政府對于自身、市場及社會實施的公共管理活動（王浦劬，2014），那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理“不僅是政府機構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，更是政府為履行社會公共事務(wù)治理職能，對自身、市場和社會中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含雙重內(nèi)涵：一是“用數(shù)據(jù)進行治理”，二是“對數(shù)據(jù)進行治理”。就“用數(shù)據(jù)進行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強調(diào)數(shù)據(jù)為治理構(gòu)造了一個新的治理場域，推動治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動順應(yīng)數(shù)據(jù)時代所呈現(xiàn)出的新特征和新趨勢去推動治理變革，即主動對數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)和應(yīng)用并以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)和依托來開展治理。就“對數(shù)據(jù)進行治理”而言，強調(diào)數(shù)據(jù)指標(biāo)并非只是政府治理對象的表征描述，要看到其背后是來源于社會個體的真實需求，需要治理主體增強治理效能，積極回應(yīng)隱藏在數(shù)據(jù)背后的個體訴求，并且對數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)性分析和主題性延展，增強政府“讀懂社會”以及回應(yīng)社會的能力。
（二）政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的雙重作用：提供治理資源與作為回應(yīng)對象
政府治理數(shù)據(jù)來源是多樣的，可以從生成基源和生成方式兩個維度將其劃分為四種類型（如圖1所示），政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是一種由市民主動生成的特殊數(shù)據(jù)類型。從生成基源的角度來看，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是典型的用戶生成數(shù)據(jù)，相對于由行政采集、經(jīng)過多次數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、有人為干擾風(fēng)險的數(shù)據(jù)，用戶生成數(shù)據(jù)的可靠程度和分析價值更加值得重視。而在用戶生成數(shù)據(jù)中，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以同被動生成的其他數(shù)據(jù)（通訊數(shù)據(jù)、電力數(shù)據(jù)等）相融合，這不僅可以使政府對市民的收入狀況、居住狀況、交通狀況等生活條件有更加全面的了解，更可以對民生問題及其發(fā)生的點位狀況、聚散狀況、變動狀況有更精準(zhǔn)的把握?；谄涮赜械臄?shù)據(jù)特征，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中扮演著不可取代的角色，具體來說主要體現(xiàn)在其具有為政府提供治理資源和作為回應(yīng)對象的雙重作用。圖1 政府治理數(shù)據(jù)類型劃分
首先，提供治理資源，實現(xiàn)“用數(shù)據(jù)進行治理”。通過政務(wù)熱線反映的訴求具有主題性和指向性，大多集中于百姓的日常生活和公共服務(wù)領(lǐng)域。而且這種民生訴求還體現(xiàn)出一定的及身距離規(guī)律，即在空間序列上往往呈現(xiàn)出家居、樓宇、小區(qū)、社區(qū)、街道和跨街道的逐層擴散特征；在主題序列上通常體現(xiàn)為基礎(chǔ)民生問題（供水、供電、供氣、供暖和垃圾處理等）、基本民生問題（食品、治安、小區(qū)物業(yè)管理和交通等）、發(fā)展民生問題（教育、就業(yè)、環(huán)保、購物等）以及優(yōu)質(zhì)民生問題（環(huán)境、文化、休閑、健身、外出旅行等）的連續(xù)擴展（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。居民撥打政務(wù)熱線電話投訴僅僅是一整個政策循環(huán)的開端，民眾訴求在這個循環(huán)當(dāng)中的每個環(huán)節(jié)都會留下其處理記錄，一方面，通過政務(wù)熱線反映的訴求本身所具有的社會屬性，包括投訴發(fā)生的時間和空間、投訴問題的具體指向及其類型、投訴者的情感表達和情緒取向等；另一方面，政務(wù)熱線服務(wù)要求保存其屬地記錄及其后續(xù)派單處理記錄。因此，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅能夠反映出真實的社會問題發(fā)生的區(qū)域、人群、時間分布，還能夠建立起真實有效的責(zé)任鏈條，建構(gòu)出“訴求輸入—政策轉(zhuǎn)化—政策輸出—政策評價”的政策循環(huán)體系。其次，作為回應(yīng)對象，實現(xiàn)“對數(shù)據(jù)進行治理”。政務(wù)熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點，因此產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)是用戶生成的，是以真實訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門檻，其中警務(wù)熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對公眾緊急事項的專用范圍；網(wǎng)絡(luò)留言板對非網(wǎng)民群體設(shè)置了技術(shù)門檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門的訴求表達途徑，針對公眾基于日常生活的非緊急事項，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數(shù)據(jù)不同于基于特定主題進行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，克服了抽樣偏差問題，能夠反映真實的民眾訴求。
三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理變遷：政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進
（一）發(fā)展邏輯與歷程
從1983年沈陽開通第一條市長熱線之后，中國各主要城市相繼開通政務(wù)熱線，北京、上海、濟南等城市將各類特色服務(wù)熱線進行統(tǒng)一整合，打造出具有廣覆蓋、低門檻、全開放特征的“12345”政務(wù)熱線系統(tǒng)，目前推廣范圍已超過300個城市。從內(nèi)在發(fā)展邏輯出發(fā)，可將政務(wù)熱線系統(tǒng)發(fā)展歷程劃分為三個階段。一是離散式和平行化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條線路溝通、多個中心受理、處置單一事項。在此階段，可以將政務(wù)熱線理解為各層級、各部門在科層制常規(guī)化運作的基礎(chǔ)上增加了一條受理業(yè)務(wù)的途徑，其主要作用體現(xiàn)為政務(wù)熱線的單一工具價值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務(wù)效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務(wù)熱線系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用并未展開，基于數(shù)據(jù)共享的跨部門協(xié)作、賦權(quán)于社會從而形成協(xié)同治理等數(shù)字政府的潛在優(yōu)勢還只存在于指導(dǎo)性文件的設(shè)想之中。
二是集成式和總臺化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條熱線溝通、一個總臺受理、處置多種事項，或者是一條熱線溝通、一個總臺受理、處置復(fù)合事項。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國家電子政務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標(biāo)志，隨著《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺，不少地方政府也加快研究制度設(shè)計，并陸續(xù)出臺相關(guān)文件，形成了頂層設(shè)計與地方探索兩相呼應(yīng)的局面。各城市在辦事流程、考核標(biāo)準(zhǔn)、部門協(xié)同、服務(wù)效率等方面出臺了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，涌現(xiàn)出浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東“數(shù)字政府改革”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時各城市開始建立政務(wù)熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個層級與部門的專線整合歸并到一個平臺和一個熱線，建立起一整套基于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的任務(wù)分配和考核評定機制。
三是融通式和平臺化的發(fā)展，表現(xiàn)為多種渠道溝通、一個平臺受理、處置綜合事項。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務(wù)熱線先行城市開始探索政務(wù)熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺化建設(shè)，一方面政務(wù)熱線數(shù)據(jù)流背后的部門協(xié)同效率得到進一步優(yōu)化，通過設(shè)立專門的數(shù)字政府管理部門，實現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中，形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)（黃璜，2020）；另一方面，以政務(wù)熱線為核心，手機端應(yīng)用、微信小程序等多種數(shù)據(jù)端接入到政務(wù)熱線系統(tǒng)中，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)也更廣泛地應(yīng)用于數(shù)據(jù)的挖掘和決策輔助之中。數(shù)字政府的平臺化建設(shè)是從流程范式向數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)固有問題的應(yīng)對方案。
在政務(wù)熱線的發(fā)展歷程中，供給側(cè)的三重驅(qū)動發(fā)揮了關(guān)鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點調(diào)整，即服務(wù)型政府理念的提出和近年來“放管服”改革的啟動，政府的工作重點從審查審批向主動提供政府服務(wù)的轉(zhuǎn)移（黃璜，2020）；其次，通信技術(shù)的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動電話的迅速普及和互聯(lián)網(wǎng)用戶的劇增，使得撥打政務(wù)熱線電話極其簡捷方便；最后，服務(wù)樣式的變遷，主要是提供政務(wù)熱線服務(wù)的外包服務(wù)公司以更加專業(yè)化的方式介入服務(wù)流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務(wù)熱線服務(wù)。
（二）功能演進與趨勢
在政府治理中，政務(wù)熱線系統(tǒng)實際上承擔(dān)了三重功能角色：首先是“總樞紐”，政務(wù)熱線承擔(dān)著“上掛下聯(lián)”的職責(zé)，既要接收市民個體化的訴求信息，又要向基層政府機構(gòu)或行業(yè)部門派出工單，還要進行回訪監(jiān)督和績效考核；其次是“總客服”，這包括制訂和使用接聽電話訴求的規(guī)范話術(shù)、處置訴求的標(biāo)準(zhǔn)流程、訴求分類的標(biāo)準(zhǔn)體系以及歷史存留等；最后是“總參謀”，即通過自己的報告體系和受命執(zhí)行的方式向黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提供熱線訴求所呈現(xiàn)的風(fēng)險指向或治理難點，向上級政府提供必要的決策輔助。未來，政務(wù)熱線的三大基本功能還會有更多乃至更快的迭代發(fā)展。首先，以熱線為基干的擴展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務(wù)熱線開發(fā)了“多入口”，如政務(wù)APP的相關(guān)投訴入口、互聯(lián)網(wǎng)論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復(fù)合渠道的訴求，包括來信來訪信息、短信信息、110電話轉(zhuǎn)發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉(zhuǎn)的訴求信息。
其次，以熱線為基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化操作。例如，許多城市的政務(wù)熱線已經(jīng)開始提供更多類型的政務(wù)服務(wù)，除訴求表達和投訴舉報以外還包括了公眾政務(wù)備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時期或極端情境下的心理安撫和干預(yù)工作；更重要的是，政務(wù)熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標(biāo)準(zhǔn)化操作，將會為“人機交流”準(zhǔn)備必要的知識基礎(chǔ)、實操經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)程序，從而在更大范圍內(nèi)改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數(shù)據(jù)分析。政務(wù)熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)分析要比其他分析更加聚焦和精準(zhǔn)，因而以熱線為基線，融入更多的其他數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)，會使政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析的決策輔助功能有進一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問題相對容易解決，或者是已經(jīng)有成功的典型可供學(xué)習(xí)效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實；但“總參謀”的問題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關(guān)注和研究。
四、政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦能：用數(shù)據(jù)進行科學(xué)治理
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)增進政府治理效能的機制主要體現(xiàn)為以數(shù)感知、依數(shù)治理和循數(shù)決策。具體而言，其數(shù)據(jù)基本功能在于對社會訴求的整體刻畫和深度把握，在此基礎(chǔ)上既可以將政府回應(yīng)訴求全過程產(chǎn)生的治理數(shù)據(jù)作為政府內(nèi)部治理的指標(biāo)，也可以通過關(guān)聯(lián)分析和政策分析，就特定治理議題向政府提供政策評估參照和決策輔助信息。（一）以數(shù)感知：真實呈現(xiàn)民眾訴求
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是直接來源于民眾日常生活的訴求數(shù)據(jù)，與結(jié)構(gòu)化的信息不同，其是一種未經(jīng)過加工的原始資源，往往處于孤立和分散的狀態(tài)，具有半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的特征，基于此的數(shù)據(jù)治理則更為微觀和細化，這就首先體現(xiàn)為其“以數(shù)感知”的功能?；跓峋€電話數(shù)據(jù)處理所體現(xiàn)的數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)出“數(shù)據(jù)穿透”“時空穿梭”“顆?？s放”的并行特征（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。其中，數(shù)據(jù)穿透是指經(jīng)由熱線電話數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)從城市總體層面直達基層的民情理解和把握以及相應(yīng)的基層政府工作績效考察；時空穿越是指熱線電話數(shù)據(jù)可以用來進行縱向時間節(jié)點的比較和橫向空間地域的比較，從而發(fā)現(xiàn)社會治理問題的發(fā)生、發(fā)展和變化的基本規(guī)律，并進行民情預(yù)測；顆?？s放是指基于熱線電話數(shù)據(jù)可以通過對特定區(qū)域單元進行拉伸“放大”以及超越區(qū)域單元進行概略“縮微”的方式，更加精細和精準(zhǔn)地研究社會治理問題的集聚和分散狀態(tài)。
圖2 政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理功能
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的民眾訴求感知包括四大類型：一是“動態(tài)度感知”，指通過政務(wù)熱線數(shù)據(jù)可以了解特定行政轄區(qū)內(nèi)當(dāng)日、當(dāng)周、當(dāng)月和當(dāng)季的市民訴求變化和特定時段內(nèi)的動態(tài)變化以及典型案例或極端案例；二是“深入度感知”，指通過政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以針對特定民生問題了解其更加精細化、類型化的變動趨勢；三是“大尺度感知”，指政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以完成更大范圍內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)的比較和分析，通過環(huán)比、同比數(shù)據(jù)分析了解其更多的發(fā)展趨勢和變動情形；四是“關(guān)聯(lián)度感知”，指將政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進行比對，這些多源異構(gòu)數(shù)據(jù)可能與自然災(zāi)害、人為失誤、應(yīng)急管理規(guī)律乃至政策疊加效應(yīng)等相聯(lián)結(jié)，通過數(shù)據(jù)分析對比，可以提煉和概括出某些規(guī)律性傾向或預(yù)警信息。本文認(rèn)為，通過政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對民眾訴求的感知體現(xiàn)出“點—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問題點位過渡到線性關(guān)聯(lián)感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過這樣的發(fā)展能夠?qū)μ囟ㄐ姓^(qū)劃內(nèi)的民生難題不僅有點狀的個體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
（二）依數(shù)治理：精準(zhǔn)實施治理政策
數(shù)據(jù)驅(qū)動治理的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流相融合，即數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與積累能夠嵌入既有的組織結(jié)構(gòu)之中，這就需要從數(shù)據(jù)管理和組織變革兩方面進行適配性改革。所謂的“依數(shù)治理”是從數(shù)據(jù)與組織適配性調(diào)試的角度來說，即政務(wù)數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用適應(yīng)于當(dāng)前行政體制的基本特征，數(shù)據(jù)分析結(jié)果構(gòu)成驅(qū)動政府治理的動力來源，通過數(shù)據(jù)治理突破科層制度的內(nèi)在局限，從而實現(xiàn)政府治理水平的提升。首先，治理問題的層級分化與聚焦。依據(jù)政府治理理論和政府回應(yīng)性理論，可以將政府治理的特點和屬性做出層級性的區(qū)分，即國家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應(yīng)型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的感知屬性和分析側(cè)重，既有共通的感知呈現(xiàn)和分析結(jié)果，又有相異的感知聚焦和分析重點，其最基本的特征是向下穿透兩級。具體來說，對于省級政府而言，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析需要穿透下屬地級市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問題；市級政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團組和組塊的問題，例如北京市的300多個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標(biāo)識；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問題發(fā)生的點位。
其次，治理問題的部門歸責(zé)與協(xié)同。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問題，這就要求政府建立起能夠快速回應(yīng)訴求的治理機制。但科層制的諸種內(nèi)在限度使得科層治理機制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過勇、賀海峰，2021）。而政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的引入，有利于政府從兩個維度克服科層治理機制的弊端：其一，在政務(wù)熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項項任務(wù)單被按照屬地和職能雙重標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個清晰的權(quán)責(zé)鏈條；其二，在不改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予屬地部門“事項召集權(quán)”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設(shè)計有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復(fù)雜事項超出作為“塊塊”的屬地部門的職權(quán)范圍，需要“條條”職能部門配合的情況。
最后，治理數(shù)據(jù)的體制嵌入與驅(qū)動。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)嵌入科層體制的切入點在于其提供了具有民生導(dǎo)向的政績考核指標(biāo)。一方面，黨的十八大以來，國家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中的民生導(dǎo)向指標(biāo)在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)能夠進行集中于特定時間段的投訴問題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門排行。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的處理結(jié)果和評估結(jié)果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門排列，其具有可測量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構(gòu)成了當(dāng)前地方政府行動的制度約束和動力來源。
（三） 循數(shù)決策：科學(xué)配置治理資源
基于真實的民生數(shù)據(jù)，政府進行科學(xué)化決策體現(xiàn)為三個方向：一是問題導(dǎo)向的數(shù)據(jù)挖掘，指依據(jù)民眾通過政務(wù)熱線反映的問題對數(shù)據(jù)展開深度解讀，強調(diào)依據(jù)民眾的問題邏輯進行新的歸類處理，并在歸類處理的基礎(chǔ)上提出跨屬地和跨部門的綜合治理方向。這既包括涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的地域組合型綜合治理，也包括涉及多部門協(xié)同工作的問題領(lǐng)域如民生問題、物業(yè)問題等。二是多維判斷的主題深化，指根據(jù)政務(wù)熱線所提示的線索展開進一步的數(shù)據(jù)分析工作，并試圖從中得到重要的治理提示和政策啟發(fā)。比如，對投訴者數(shù)據(jù)的深入發(fā)掘，可以得到投訴者的特征素描，包括私利敏感者、公益熱心人、情緒發(fā)泄者，也可考慮到沉默觀望者的存在并嘗試從其他信息源解讀其需求；還有，對投訴問題的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)更精準(zhǔn)的難點堵點所在。例如，北京市生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）空氣質(zhì)量排名情況，有意選取排名靠后的 10 個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進行“點穴式”專項檢查行動，發(fā)現(xiàn)了疑難問題的“點位”所在。三是邏輯延伸的決策關(guān)聯(lián)，指在數(shù)據(jù)分析中引入政治學(xué)、行政學(xué)和公共管理學(xué)的理論知識和最新發(fā)現(xiàn)，結(jié)合政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進行分析和判斷，從而對時間序列的治理問題可以進行預(yù)測研判，對危機問題進行預(yù)警監(jiān)測，對問題序列的深層涵義可以進行探討研究。五、政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦權(quán)：對數(shù)據(jù)進行回應(yīng)治理
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是政府治理的數(shù)據(jù)資源，更是政府需要及時有效回應(yīng)的民眾訴求。隨著一系列回應(yīng)制度的建立和實施，如網(wǎng)絡(luò)問政平臺、市民熱線等渠道的形成，政府對公眾需求的精準(zhǔn)定位、及時應(yīng)對，以及基于社會數(shù)據(jù)進行決策輔助成為大勢所趨（孟天廣，2021）。例如，北京市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線配合以“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的基層治理機制調(diào)整，以數(shù)據(jù)流打通體制內(nèi)外、層級之間、條塊之間的信息壁壘，實現(xiàn)信息采集、匯集和通達的高效性，克服科層制信息不暢。同時，通過適度調(diào)整街道辦事處的治理權(quán)限與考核機制，提升響應(yīng)速度和辦事效率；通過對“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽哨者”三個端點的擴容與賦權(quán)，實現(xiàn)需求—解決—反饋治理循環(huán)中的有效社會動員和體制激勵（江文路、張小勁，2021），從而實現(xiàn)以公眾訴求驅(qū)動政府治理的目標(biāo)。具體來說，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦權(quán)得以貫徹主要通過以下四個方面的路徑。首先，完善治理結(jié)構(gòu)，形成“上級政府—基層政府—社會”的治理體系。不同于其他政府回應(yīng)公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務(wù)熱線的政府回應(yīng)體現(xiàn)出四項獨特且重要的特征，包括即時性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術(shù)，更引發(fā)了治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了“上級政府—基層政府—社會”的三元互動。其中，上級政府扮演管理者的角色，設(shè)定政務(wù)熱線的響應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵機制；公眾作為信息供給者、服務(wù)消費者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級政府監(jiān)督的條件下對民眾訴求進行回應(yīng)。這種治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設(shè)置的權(quán)利，通過技術(shù)與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權(quán)力理性的國家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，真正依靠政務(wù)熱線以及其所提供的基本公共服務(wù)的主要是低收入群體，在這個意義上來講，政務(wù)熱線無疑具有普惠性質(zhì)。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評價嵌入治理全過程。我國的行政體制優(yōu)勢在于能夠?qū)Ⅲw現(xiàn)國家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現(xiàn)政府官員個人意志的微觀策略相結(jié)合，既能夠?qū)Ω刹啃袨闃?gòu)成制度約束，也能夠?qū)ζ涫┘幼銐虻闹贫燃睢＿@種體制的結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)為橫向的政治晉升錦標(biāo)賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結(jié)合，而壓力型體制能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)治理有效性的關(guān)鍵在于經(jīng)濟發(fā)展的國家意志轉(zhuǎn)化為可測量、可比較的考核指標(biāo)，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動性（周黎安，2018）。進入新時代，國家戰(zhàn)略更加突出民生導(dǎo)向，這也就意味著國家意志轉(zhuǎn)化為政府官員個人意志的連接指標(biāo)也要相應(yīng)變化，但社會治理的衡量難度遠大于經(jīng)濟發(fā)展，設(shè)置怎樣的指標(biāo)來實現(xiàn)有效的激勵和有效的治理是關(guān)鍵。北京市的“12345”政務(wù)服務(wù)便民熱線從兩個方面有效回應(yīng)了這個難題：一是“12345”直接來源于民眾的日常生活場景，直接回應(yīng)民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績效指標(biāo)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”，將復(fù)雜的、難以量化的社會治理績效全面呈現(xiàn)出來。
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計結(jié)果，未來的政務(wù)熱線系統(tǒng)還有更進一步的改革空間?！绊憫?yīng)率”“解決率”“滿意率”三項基本描述性指標(biāo)分別指向基本指標(biāo)、客觀評價指標(biāo)和主觀評價指標(biāo)，其中，響應(yīng)率已經(jīng)構(gòu)成了政府日常運轉(zhuǎn)的常規(guī)工作，解決率體現(xiàn)了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖妼χ卫砜冃У闹饔^評價。將這三項指標(biāo)結(jié)合進行分析則又會帶來更深入的理解與認(rèn)知。例如，結(jié)合投訴率與滿意率進行分析（如圖3所示），可以對治理成效進行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點、難點、堵點和拐點，并可以進一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的比對分析，可以發(fā)現(xiàn)哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉(zhuǎn)，還有哪些難題仍然沒有得到解決。
圖3 政務(wù)熱線數(shù)據(jù)“滿意率”與“投訴率”的治理成效評價圖
再次，改善服務(wù)方式，關(guān)注民情與回應(yīng)民意并重。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析特別強調(diào)民情感知和民意感知，特別是通過綜合數(shù)據(jù)的處理來發(fā)現(xiàn)問題和感知問題。民情感知是指百姓面臨的危難事和困難事；民意感知是指造成輿情事件的百姓的揪心事和煩心事。其中所包含的邏輯功能具有零散信息的整合、低弱信息的放大、隱蔽信息的提示和噪聲信息的過濾等。在這方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的優(yōu)勢在于其超過了傳感數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)和監(jiān)控數(shù)據(jù)，為城市治理提供了具有溫度的數(shù)據(jù)。結(jié)合解決率和滿意率進行分析，能夠找到客觀治理績效與主觀治理評價之間的差異。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年北京市“12345”數(shù)據(jù)反映出滿意率高于解決率，也就是說存在超過10%的訴求事項并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評價。這類訴求事項多是公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通規(guī)劃等需要多部門協(xié)作并進行長時間的政策實踐的事項，這顯然超出了政務(wù)熱線考核對于響應(yīng)時限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項依然能夠獲得群眾的滿意評價，說明群眾的滿意評價依據(jù)是多樣的，如對其進行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應(yīng)公眾訴求的過程中不僅要秉持著問題導(dǎo)向，也須關(guān)注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個體認(rèn)知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會和諧程度、化解社會矛盾的關(guān)鍵。一方面，對于接受派單的基層政府來說，一些訴求因為超出了其權(quán)限、落實周期較長等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過對政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，訴求人可以從“訴求目標(biāo)”與“訴求動因”兩個維度將其分為“公益熱心型”“暫時觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對不同的訴求人類型使用不同的回應(yīng)策略，通過加強政策宣傳、制度釋疑、情感疏導(dǎo)、價值引導(dǎo)等方式促使訴求人轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)知，同時在回應(yīng)的過程中加強用語的規(guī)范性、表達的親和性。
最后，突破被動回應(yīng)，預(yù)判治理與主動施策兼顧。從治理過程來看，政務(wù)熱線系統(tǒng)的運作是政府對民眾訴求的被動回應(yīng)，而政務(wù)數(shù)據(jù)的積累給政府進行“未訴先辦”的主動施策與預(yù)判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來看，主要有兩種主要形式：一是政府針對民眾密集反映的問題，以問題為導(dǎo)向進行重點觀察、摸排，從而找出問題產(chǎn)生的根本原因，尋求對問題的徹底解決，減少因同一問題造成的重復(fù)投訴；二是增強風(fēng)險意識，延伸政府治理觸角，對可能存在的問題隱患進行排查，及時進行防范和化解。實踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動性，形成了一系列正式與非正式的行動策略，例如依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的重點問題，安排社區(qū)協(xié)管員重點巡邏排查；依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的問題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關(guān)職能部門提前防范；建立起滲透性和延展性更強的“樓門長—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動框架，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部居民訴求解決小循環(huán)。
六、總結(jié)與討論
數(shù)據(jù)治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，政府生產(chǎn)和存儲的數(shù)據(jù)越發(fā)受到重視。作為政府感知社情民意的“傳感器”和政府部門間的協(xié)同樞紐，政務(wù)熱線擁有及時、準(zhǔn)確、海量的公眾咨詢和訴求數(shù)據(jù)，有著強烈的數(shù)據(jù)治理需求，也面臨著廣泛的問題和挑戰(zhàn)，具有較強的代表性和典型性，是研究政府部門數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀與問題的一個重要載體（鄭躍平等，2020）。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理當(dāng)中較為特殊的數(shù)據(jù)類型，是公眾主動生成且具有社會基礎(chǔ)和民生傾向的數(shù)據(jù)，是政府進行科學(xué)治理的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)背后的公眾訴求又是政府需要回應(yīng)的治理對象。不同于既有研究著眼于政務(wù)熱線系統(tǒng)宏觀作用的理論分析，抑或著眼于其微觀作用的行為主義研究，本文以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的性質(zhì)、特征與功能為切入點，將其界定為需要政府積極回應(yīng)的全新治理對象和可以為政府提供治理效能的全新治理資源，進而從兩個維度系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進政府治理的兩個機制：技術(shù)賦權(quán)——基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理結(jié)構(gòu)的完善；技術(shù)賦能——基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理過程的優(yōu)化。無論從國家戰(zhàn)略設(shè)定還是理論研究的預(yù)期走向來看，持續(xù)深化數(shù)據(jù)要素在治理中的關(guān)鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個方面的政策建議：首先，深入挖掘數(shù)據(jù)價值，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅關(guān)注政府自身數(shù)據(jù)，更加關(guān)注與治理過程相關(guān)的數(shù)據(jù)；不僅關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的管理效率，還要關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的治理效益（黃璜，2018）；不僅關(guān)注如何對數(shù)據(jù)進行治理，還要關(guān)注如何用數(shù)據(jù)進行治理。這就要求政府在挖掘數(shù)據(jù)價值方面做好三項工作：其一，加強數(shù)據(jù)生產(chǎn)與管理，既要對政府掌握的社會和公共服務(wù)數(shù)據(jù)進行管理和分析，還要重視政府與市場、社會互動而產(chǎn)生的大量民情民意數(shù)據(jù)；其二，細化數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分析環(huán)節(jié)，對政府治理過程和環(huán)節(jié)進行分解，確保全過程、全領(lǐng)域和全要素的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理；其三，促進政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他治理要素的聯(lián)動性，將其與人口、經(jīng)濟、土地、環(huán)境等多領(lǐng)域、多類型、多來源的數(shù)據(jù)結(jié)合起來分析，提升政府?dāng)?shù)據(jù)分析能力與水平，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。
其次，堅持創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理，精細調(diào)試治理制度。在政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)代化進程中，既需要研究政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的數(shù)據(jù)特性，又需要研究數(shù)據(jù)適用于政府治理的制度性調(diào)整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的價值，不斷縮小技術(shù)與治理之間的鴻溝，實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型與提升。從政治學(xué)理論來說，這實際上是以數(shù)據(jù)治理推進政府治理。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于突破過去的部門壁壘、信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪，避免層級報告的偏差、實地考察的高成本。然而要真正實現(xiàn)精細化的治理、科學(xué)化的治理，還需要根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)特性與功能做出針對性的制度調(diào)試。一方面，進一步設(shè)置精細化的政務(wù)熱線指標(biāo)體系，避免“一刀切”的指標(biāo)考核制度，消除制度激勵超越基層政府承載限度現(xiàn)象，讓政務(wù)熱線指標(biāo)背后的民眾訴求與評價成為政府體制持續(xù)運轉(zhuǎn)的首要動力；另一方面，貫徹落實全過程人民民主，以政務(wù)熱線系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)豐富全過程人民民主內(nèi)涵，優(yōu)化政務(wù)熱線系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程，增加民眾參與社會治理的機會，提升基層社會動員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務(wù)消費者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問題解決者，以提升社會參與活力和行動力。
最后，乘勢打造數(shù)字政府，不斷提升治理水平。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動的技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能是政府治理由電子政務(wù)階段轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府階段的重要標(biāo)志，以文件數(shù)據(jù)化、辦公電子化、服務(wù)便利化為特征的電子政務(wù)具有典型的技術(shù)化特征，而以數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化為特征的數(shù)字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術(shù)綜合作用的結(jié)果。在打造數(shù)字政府的過程中，需要政府轉(zhuǎn)型為國家治理的協(xié)調(diào)者，引領(lǐng)構(gòu)建政府—市場—社會多元治理格局，在解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)整合問題之后，加強政府與市場、社會之間的數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上，進一步提升基于數(shù)據(jù)的治理效能，實現(xiàn)以數(shù)感知社會，特別是提升國家應(yīng)對和處理社會危機和自然災(zāi)害等突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對效率；實現(xiàn)依數(shù)治理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)、線上與線下的融合協(xié)同；實現(xiàn)循數(shù)決策，根據(jù)真實的數(shù)據(jù)和科學(xué)的分析來配置資源，改善政府提供公共服務(wù)的水平、質(zhì)量與效益，加強對政府施政決策的評估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；陳波：北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系講師、碩士生導(dǎo)師。
?基金項目：北京市社科基金青年項目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項目編號：19ZGC012）；國家社會科學(xué)基金社科學(xué)術(shù)社團主題學(xué)術(shù)活動資助項目“智慧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)智慧化研究”（項目編號：21STA043）。
來源： 中國社會治理研究會微信公眾號
