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原創(chuàng)：張小勁 陳波 中國(guó)社會(huì)治理研究會(huì) 2023-01-12 09:40 發(fā)表于北京
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I GB/T 7714
張小勁1, 陳波2. 以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”[J]. 社會(huì)政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”." 社會(huì)政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”. 社會(huì)政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應(yīng)用政務(wù)熱線系統(tǒng)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要舉措，分析利用政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能的關(guān)鍵。本文在對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的概念、基本特征、屬性、功能進(jìn)行界定基礎(chǔ)上，系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理的機(jī)制。本文認(rèn)為，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)由公眾主動(dòng)參與生成，其既是政府“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的新型數(shù)據(jù)資源，也是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的全新回應(yīng)對(duì)象；政府將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造與業(yè)務(wù)流程重塑，通過(guò)“以數(shù)感知”“依數(shù)治理”“循數(shù)決策”實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵(lì)和公共資源的科學(xué)配置，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)政府科學(xué)治理的技術(shù)賦能；政府以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的回應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵(lì)指標(biāo)，建立起“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的治理體系，將公眾訴求與評(píng)價(jià)嵌入治理全過(guò)程從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)政府回應(yīng)治理的技術(shù)賦權(quán)。
【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理 政務(wù)熱線數(shù)據(jù) 技術(shù)賦能 技術(shù)賦權(quán)
從地方政府治理實(shí)踐來(lái)看，政務(wù)熱線已經(jīng)深深地嵌入到政府活動(dòng)之中，其既是政府服務(wù)框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關(guān)?，F(xiàn)今的政務(wù)熱線不再只是過(guò)去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長(zhǎng)熱線”到“市民熱線”、從“政務(wù)熱線”到“便民政務(wù)熱線”的微妙變化，同時(shí)還以更多的數(shù)字化工具形式集成了大量的政府服務(wù)項(xiàng)目和咨政內(nèi)容，例如網(wǎng)上政務(wù)大廳、一網(wǎng)通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問(wèn)政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時(shí)，政務(wù)熱線為政府決策提供了重要的數(shù)據(jù)支撐，無(wú)論是應(yīng)急管理中心還是城市治理中心，無(wú)論是智慧城市、“城市大腦”還是“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”，其中動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化展示的內(nèi)容都與政務(wù)熱線電話數(shù)據(jù)的描述、刻畫(huà)以及分析緊密相關(guān)。
然而，政務(wù)熱線及其相關(guān)聯(lián)的數(shù)字政府建設(shè)也存在著若干問(wèn)題：在政務(wù)熱線高歌猛進(jìn)的建設(shè)、轉(zhuǎn)型與變革當(dāng)中，其底層的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚未及時(shí)完成；在大量展示點(diǎn)對(duì)點(diǎn)快速解決個(gè)體化民生難題成就的同時(shí)，政務(wù)熱線所積累積存的大量數(shù)據(jù)并沒(méi)有得到深入開(kāi)發(fā)，致使相關(guān)數(shù)據(jù)的巨大價(jià)值并沒(méi)有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時(shí)，政務(wù)熱線及其相關(guān)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型還存在著許多共性問(wèn)題：一是唯技術(shù)主義，例如城市管理的數(shù)字化發(fā)展過(guò)于依靠傳感數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)，而相對(duì)缺少或沒(méi)有融合“人感數(shù)據(jù)”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對(duì)民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數(shù)字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數(shù)據(jù)、靜態(tài)數(shù)據(jù)和專為展示而開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)，并非真實(shí)數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，數(shù)字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會(huì)、會(huì)議和論壇提供了最前沿的理念、最先進(jìn)的方法，卻往往導(dǎo)致信息和理念過(guò)載，實(shí)際應(yīng)用乏力、可落地性不足。
現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的討論可以分為三類：其一，對(duì)政務(wù)熱線之于社會(huì)治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進(jìn)，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對(duì)政務(wù)熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現(xiàn)狀的評(píng)估（戴長(zhǎng)征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對(duì)政務(wù)熱線引發(fā)的因果關(guān)系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務(wù)熱線系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)奠定了一定的基礎(chǔ)，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機(jī)制需要關(guān)注，特別是在中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的大城市場(chǎng)景中，對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)如何能夠提升政府治理能力的因果機(jī)制進(jìn)行詳盡探究，是一個(gè)需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，我們應(yīng)該理性看待技術(shù)向社會(huì)賦權(quán)和向政府賦能的轉(zhuǎn)化過(guò)程，更加關(guān)注數(shù)據(jù)治理端的問(wèn)題，特別是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務(wù)熱線作為治理工具之價(jià)值的基礎(chǔ)；同時(shí)，也要關(guān)注在新的治理形態(tài)之下出現(xiàn)的政務(wù)熱線數(shù)據(jù)所引發(fā)的連帶效應(yīng)，利用政務(wù)熱線已經(jīng)提供的數(shù)據(jù)做深入的挖掘和利用；此外，還需要關(guān)注基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)建立起的一整套數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會(huì)治理理念與方式的政務(wù)熱線系統(tǒng)充分落實(shí)于國(guó)家治理實(shí)踐中。
為此，本文結(jié)合前期對(duì)北京“12345”市民服務(wù)熱線后臺(tái)數(shù)據(jù)處理的研究工作，總體回顧政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進(jìn)，對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進(jìn)行政治學(xué)意義上的概念界定，對(duì)其基本特征、性質(zhì)與功能進(jìn)行分析；在此基礎(chǔ)上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實(shí)踐，對(duì)基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的政務(wù)熱線系統(tǒng)的建立、調(diào)試、運(yùn)作進(jìn)行剖析，從其對(duì)政府技術(shù)賦能和對(duì)社會(huì)技術(shù)賦權(quán)兩個(gè)維度來(lái)分析數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理的機(jī)制。
在“數(shù)據(jù)治理”基礎(chǔ)上衍生出的“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”概念需要適應(yīng)于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。如果說(shuō)政府治理的對(duì)象和內(nèi)容包含著政府對(duì)于自身、市場(chǎng)及社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)（王浦劬，2014），那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理“不僅是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，更是政府為履行社會(huì)公共事務(wù)治理職能，對(duì)自身、市場(chǎng)和社會(huì)中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含雙重內(nèi)涵：一是“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”，二是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。就“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)為治理構(gòu)造了一個(gè)新的治理場(chǎng)域，推動(dòng)治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動(dòng)順應(yīng)數(shù)據(jù)時(shí)代所呈現(xiàn)出的新特征和新趨勢(shì)去推動(dòng)治理變革，即主動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和應(yīng)用并以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)和依托來(lái)開(kāi)展治理。就“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”而言，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)指標(biāo)并非只是政府治理對(duì)象的表征描述，要看到其背后是來(lái)源于社會(huì)個(gè)體的真實(shí)需求，需要治理主體增強(qiáng)治理效能，積極回應(yīng)隱藏在數(shù)據(jù)背后的個(gè)體訴求，并且對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析和主題性延展，增強(qiáng)政府“讀懂社會(huì)”以及回應(yīng)社會(huì)的能力。
其次，作為回應(yīng)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。政務(wù)熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點(diǎn)，因此產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)是用戶生成的，是以真實(shí)訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達(dá)訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門(mén)檻，其中警務(wù)熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對(duì)公眾緊急事項(xiàng)的專用范圍；網(wǎng)絡(luò)留言板對(duì)非網(wǎng)民群體設(shè)置了技術(shù)門(mén)檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來(lái)看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門(mén)的訴求表達(dá)途徑，針對(duì)公眾基于日常生活的非緊急事項(xiàng)，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門(mén)檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數(shù)據(jù)不同于基于特定主題進(jìn)行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，克服了抽樣偏差問(wèn)題，能夠反映真實(shí)的民眾訴求。
一是離散式和平行化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條線路溝通、多個(gè)中心受理、處置單一事項(xiàng)。在此階段，可以將政務(wù)熱線理解為各層級(jí)、各部門(mén)在科層制常規(guī)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上增加了一條受理業(yè)務(wù)的途徑，其主要作用體現(xiàn)為政務(wù)熱線的單一工具價(jià)值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務(wù)效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務(wù)熱線系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用并未展開(kāi)，基于數(shù)據(jù)共享的跨部門(mén)協(xié)作、賦權(quán)于社會(huì)從而形成協(xié)同治理等數(shù)字政府的潛在優(yōu)勢(shì)還只存在于指導(dǎo)性文件的設(shè)想之中。
二是集成式和總臺(tái)化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條熱線溝通、一個(gè)總臺(tái)受理、處置多種事項(xiàng)，或者是一條熱線溝通、一個(gè)總臺(tái)受理、處置復(fù)合事項(xiàng)。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標(biāo)志，隨著《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺(tái)，不少地方政府也加快研究制度設(shè)計(jì)，并陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，形成了頂層設(shè)計(jì)與地方探索兩相呼應(yīng)的局面。各城市在辦事流程、考核標(biāo)準(zhǔn)、部門(mén)協(xié)同、服務(wù)效率等方面出臺(tái)了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，涌現(xiàn)出浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東“數(shù)字政府改革”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時(shí)各城市開(kāi)始建立政務(wù)熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個(gè)層級(jí)與部門(mén)的專線整合歸并到一個(gè)平臺(tái)和一個(gè)熱線，建立起一整套基于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的任務(wù)分配和考核評(píng)定機(jī)制。
三是融通式和平臺(tái)化的發(fā)展，表現(xiàn)為多種渠道溝通、一個(gè)平臺(tái)受理、處置綜合事項(xiàng)。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務(wù)熱線先行城市開(kāi)始探索政務(wù)熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺(tái)化建設(shè)，一方面政務(wù)熱線數(shù)據(jù)流背后的部門(mén)協(xié)同效率得到進(jìn)一步優(yōu)化，通過(guò)設(shè)立專門(mén)的數(shù)字政府管理部門(mén)，實(shí)現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中，形成合力為其他部門(mén)提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)（黃璜，2020）；另一方面，以政務(wù)熱線為核心，手機(jī)端應(yīng)用、微信小程序等多種數(shù)據(jù)端接入到政務(wù)熱線系統(tǒng)中，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)也更廣泛地應(yīng)用于數(shù)據(jù)的挖掘和決策輔助之中。數(shù)字政府的平臺(tái)化建設(shè)是從流程范式向數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)固有問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方案。
在政務(wù)熱線的發(fā)展歷程中，供給側(cè)的三重驅(qū)動(dòng)發(fā)揮了關(guān)鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點(diǎn)調(diào)整，即服務(wù)型政府理念的提出和近年來(lái)“放管服”改革的啟動(dòng)，政府的工作重點(diǎn)從審查審批向主動(dòng)提供政府服務(wù)的轉(zhuǎn)移（黃璜，2020）；其次，通信技術(shù)的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動(dòng)電話的迅速普及和互聯(lián)網(wǎng)用戶的劇增，使得撥打政務(wù)熱線電話極其簡(jiǎn)捷方便；最后，服務(wù)樣式的變遷，主要是提供政務(wù)熱線服務(wù)的外包服務(wù)公司以更加專業(yè)化的方式介入服務(wù)流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務(wù)熱線服務(wù)。
首先，以熱線為基干的擴(kuò)展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務(wù)熱線開(kāi)發(fā)了“多入口”，如政務(wù)APP的相關(guān)投訴入口、互聯(lián)網(wǎng)論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復(fù)合渠道的訴求，包括來(lái)信來(lái)訪信息、短信信息、110電話轉(zhuǎn)發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉(zhuǎn)的訴求信息。
其次，以熱線為基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化操作。例如，許多城市的政務(wù)熱線已經(jīng)開(kāi)始提供更多類型的政務(wù)服務(wù)，除訴求表達(dá)和投訴舉報(bào)以外還包括了公眾政務(wù)備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時(shí)期或極端情境下的心理安撫和干預(yù)工作；更重要的是，政務(wù)熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標(biāo)準(zhǔn)化操作，將會(huì)為“人機(jī)交流”準(zhǔn)備必要的知識(shí)基礎(chǔ)、實(shí)操經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)程序，從而在更大范圍內(nèi)改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數(shù)據(jù)分析。政務(wù)熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)分析要比其他分析更加聚焦和精準(zhǔn)，因而以熱線為基線，融入更多的其他數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)，會(huì)使政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析的決策輔助功能有進(jìn)一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問(wèn)題相對(duì)容易解決，或者是已經(jīng)有成功的典型可供學(xué)習(xí)效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實(shí)；但“總參謀”的問(wèn)題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關(guān)注和研究。
本文認(rèn)為，通過(guò)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)民眾訴求的感知體現(xiàn)出“點(diǎn)—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問(wèn)題點(diǎn)位過(guò)渡到線性關(guān)聯(lián)感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過(guò)這樣的發(fā)展能夠?qū)μ囟ㄐ姓^(qū)劃內(nèi)的民生難題不僅有點(diǎn)狀的個(gè)體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
首先，治理問(wèn)題的層級(jí)分化與聚焦。依據(jù)政府治理理論和政府回應(yīng)性理論，可以將政府治理的特點(diǎn)和屬性做出層級(jí)性的區(qū)分，即國(guó)家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應(yīng)型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級(jí)的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的感知屬性和分析側(cè)重，既有共通的感知呈現(xiàn)和分析結(jié)果，又有相異的感知聚焦和分析重點(diǎn)，其最基本的特征是向下穿透兩級(jí)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于省級(jí)政府而言，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析需要穿透下屬地級(jí)市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問(wèn)題；市級(jí)政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團(tuán)組和組塊的問(wèn)題，例如北京市的300多個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標(biāo)識(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問(wèn)題發(fā)生的點(diǎn)位。
其次，治理問(wèn)題的部門(mén)歸責(zé)與協(xié)同。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問(wèn)題，這就要求政府建立起能夠快速回應(yīng)訴求的治理機(jī)制。但科層制的諸種內(nèi)在限度使得科層治理機(jī)制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過(guò)勇、賀海峰，2021）。而政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的引入，有利于政府從兩個(gè)維度克服科層治理機(jī)制的弊端：其一，在政務(wù)熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項(xiàng)項(xiàng)任務(wù)單被按照屬地和職能雙重標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個(gè)清晰的權(quán)責(zé)鏈條；其二，在不改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予屬地部門(mén)“事項(xiàng)召集權(quán)”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設(shè)計(jì)有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復(fù)雜事項(xiàng)超出作為“塊塊”的屬地部門(mén)的職權(quán)范圍，需要“條條”職能部門(mén)配合的情況。
最后，治理數(shù)據(jù)的體制嵌入與驅(qū)動(dòng)。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)嵌入科層體制的切入點(diǎn)在于其提供了具有民生導(dǎo)向的政績(jī)考核指標(biāo)。一方面，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中的民生導(dǎo)向指標(biāo)在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)能夠進(jìn)行集中于特定時(shí)間段的投訴問(wèn)題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門(mén)排行。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的處理結(jié)果和評(píng)估結(jié)果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門(mén)排列，其具有可測(cè)量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構(gòu)成了當(dāng)前地方政府行動(dòng)的制度約束和動(dòng)力來(lái)源。
首先，完善治理結(jié)構(gòu)，形成“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的治理體系。不同于其他政府回應(yīng)公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務(wù)熱線的政府回應(yīng)體現(xiàn)出四項(xiàng)獨(dú)特且重要的特征，包括即時(shí)性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術(shù)，更引發(fā)了治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的三元互動(dòng)。其中，上級(jí)政府扮演管理者的角色，設(shè)定政務(wù)熱線的響應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵(lì)機(jī)制；公眾作為信息供給者、服務(wù)消費(fèi)者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級(jí)政府監(jiān)督的條件下對(duì)民眾訴求進(jìn)行回應(yīng)。這種治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設(shè)置的權(quán)利，通過(guò)技術(shù)與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權(quán)力理性的國(guó)家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，真正依靠政務(wù)熱線以及其所提供的基本公共服務(wù)的主要是低收入群體，在這個(gè)意義上來(lái)講，政務(wù)熱線無(wú)疑具有普惠性質(zhì)。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評(píng)價(jià)嵌入治理全過(guò)程。我國(guó)的行政體制優(yōu)勢(shì)在于能夠?qū)Ⅲw現(xiàn)國(guó)家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現(xiàn)政府官員個(gè)人意志的微觀策略相結(jié)合，既能夠?qū)Ω刹啃袨闃?gòu)成制度約束，也能夠?qū)ζ涫┘幼銐虻闹贫燃?lì)。這種體制的結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)為橫向的政治晉升錦標(biāo)賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結(jié)合，而壓力型體制能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)治理有效性的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為可測(cè)量、可比較的考核指標(biāo)，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動(dòng)性（周黎安，2018）。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家戰(zhàn)略更加突出民生導(dǎo)向，這也就意味著國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為政府官員個(gè)人意志的連接指標(biāo)也要相應(yīng)變化，但社會(huì)治理的衡量難度遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，設(shè)置怎樣的指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)和有效的治理是關(guān)鍵。北京市的“12345”政務(wù)服務(wù)便民熱線從兩個(gè)方面有效回應(yīng)了這個(gè)難題：一是“12345”直接來(lái)源于民眾的日常生活場(chǎng)景，直接回應(yīng)民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績(jī)效指標(biāo)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”，將復(fù)雜的、難以量化的社會(huì)治理績(jī)效全面呈現(xiàn)出來(lái)。
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，未來(lái)的政務(wù)熱線系統(tǒng)還有更進(jìn)一步的改革空間。“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”三項(xiàng)基本描述性指標(biāo)分別指向基本指標(biāo)、客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)和主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中，響應(yīng)率已經(jīng)構(gòu)成了政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)工作，解決率體現(xiàn)了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)治理績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)。將這三項(xiàng)指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行分析則又會(huì)帶來(lái)更深入的理解與認(rèn)知。例如，結(jié)合投訴率與滿意率進(jìn)行分析（如圖3所示），可以對(duì)治理成效進(jìn)行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)和拐點(diǎn)，并可以進(jìn)一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過(guò)對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的比對(duì)分析，可以發(fā)現(xiàn)哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉(zhuǎn)，還有哪些難題仍然沒(méi)有得到解決。
結(jié)合解決率和滿意率進(jìn)行分析，能夠找到客觀治理績(jī)效與主觀治理評(píng)價(jià)之間的差異。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年北京市“12345”數(shù)據(jù)反映出滿意率高于解決率，也就是說(shuō)存在超過(guò)10%的訴求事項(xiàng)并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評(píng)價(jià)。這類訴求事項(xiàng)多是公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通規(guī)劃等需要多部門(mén)協(xié)作并進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的政策實(shí)踐的事項(xiàng)，這顯然超出了政務(wù)熱線考核對(duì)于響應(yīng)時(shí)限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項(xiàng)依然能夠獲得群眾的滿意評(píng)價(jià)，說(shuō)明群眾的滿意評(píng)價(jià)依據(jù)是多樣的，如對(duì)其進(jìn)行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門(mén)的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應(yīng)公眾訴求的過(guò)程中不僅要秉持著問(wèn)題導(dǎo)向，也須關(guān)注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個(gè)體認(rèn)知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會(huì)和諧程度、化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。一方面，對(duì)于接受派單的基層政府來(lái)說(shuō)，一些訴求因?yàn)槌隽似錂?quán)限、落實(shí)周期較長(zhǎng)等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過(guò)對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，訴求人可以從“訴求目標(biāo)”與“訴求動(dòng)因”兩個(gè)維度將其分為“公益熱心型”“暫時(shí)觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對(duì)不同的訴求人類型使用不同的回應(yīng)策略，通過(guò)加強(qiáng)政策宣傳、制度釋疑、情感疏導(dǎo)、價(jià)值引導(dǎo)等方式促使訴求人轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)知，同時(shí)在回應(yīng)的過(guò)程中加強(qiáng)用語(yǔ)的規(guī)范性、表達(dá)的親和性。
最后，突破被動(dòng)回應(yīng)，預(yù)判治理與主動(dòng)施策兼顧。從治理過(guò)程來(lái)看，政務(wù)熱線系統(tǒng)的運(yùn)作是政府對(duì)民眾訴求的被動(dòng)回應(yīng)，而政務(wù)數(shù)據(jù)的積累給政府進(jìn)行“未訴先辦”的主動(dòng)施策與預(yù)判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來(lái)看，主要有兩種主要形式：一是政府針對(duì)民眾密集反映的問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行重點(diǎn)觀察、摸排，從而找出問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，尋求對(duì)問(wèn)題的徹底解決，減少因同一問(wèn)題造成的重復(fù)投訴；二是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，延伸政府治理觸角，對(duì)可能存在的問(wèn)題隱患進(jìn)行排查，及時(shí)進(jìn)行防范和化解。實(shí)踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動(dòng)性，形成了一系列正式與非正式的行動(dòng)策略，例如依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的重點(diǎn)問(wèn)題，安排社區(qū)協(xié)管員重點(diǎn)巡邏排查；依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的問(wèn)題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關(guān)職能部門(mén)提前防范；建立起滲透性和延展性更強(qiáng)的“樓門(mén)長(zhǎng)—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動(dòng)框架，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部居民訴求解決小循環(huán)。
無(wú)論從國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)定還是理論研究的預(yù)期走向來(lái)看，持續(xù)深化數(shù)據(jù)要素在治理中的關(guān)鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實(shí)踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個(gè)方面的政策建議：首先，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅關(guān)注政府自身數(shù)據(jù)，更加關(guān)注與治理過(guò)程相關(guān)的數(shù)據(jù)；不僅關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的管理效率，還要關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的治理效益（黃璜，2018）；不僅關(guān)注如何對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，還要關(guān)注如何用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。這就要求政府在挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值方面做好三項(xiàng)工作：其一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與管理，既要對(duì)政府掌握的社會(huì)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和分析，還要重視政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)而產(chǎn)生的大量民情民意數(shù)據(jù)；其二，細(xì)化數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分析環(huán)節(jié)，對(duì)政府治理過(guò)程和環(huán)節(jié)進(jìn)行分解，確保全過(guò)程、全領(lǐng)域和全要素的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理；其三，促進(jìn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他治理要素的聯(lián)動(dòng)性，將其與人口、經(jīng)濟(jì)、土地、環(huán)境等多領(lǐng)域、多類型、多來(lái)源的數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)分析，提升政府?dāng)?shù)據(jù)分析能力與水平，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。
其次，堅(jiān)持創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理，精細(xì)調(diào)試治理制度。在政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中，既需要研究政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的數(shù)據(jù)特性，又需要研究數(shù)據(jù)適用于政府治理的制度性調(diào)整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的價(jià)值，不斷縮小技術(shù)與治理之間的鴻溝，實(shí)現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型與提升。從政治學(xué)理論來(lái)說(shuō)，這實(shí)際上是以數(shù)據(jù)治理推進(jìn)政府治理。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于突破過(guò)去的部門(mén)壁壘、信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪，避免層級(jí)報(bào)告的偏差、實(shí)地考察的高成本。然而要真正實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的治理、科學(xué)化的治理，還需要根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)特性與功能做出針對(duì)性的制度調(diào)試。一方面，進(jìn)一步設(shè)置精細(xì)化的政務(wù)熱線指標(biāo)體系，避免“一刀切”的指標(biāo)考核制度，消除制度激勵(lì)超越基層政府承載限度現(xiàn)象，讓政務(wù)熱線指標(biāo)背后的民眾訴求與評(píng)價(jià)成為政府體制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的首要?jiǎng)恿?；另一方面，貫徹落?shí)全過(guò)程人民民主，以政務(wù)熱線系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)豐富全過(guò)程人民民主內(nèi)涵，優(yōu)化政務(wù)熱線系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程，增加民眾參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，提升基層社會(huì)動(dòng)員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務(wù)消費(fèi)者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問(wèn)題解決者，以提升社會(huì)參與活力和行動(dòng)力。
最后，乘勢(shì)打造數(shù)字政府，不斷提升治理水平。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能是政府治理由電子政務(wù)階段轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府階段的重要標(biāo)志，以文件數(shù)據(jù)化、辦公電子化、服務(wù)便利化為特征的電子政務(wù)具有典型的技術(shù)化特征，而以數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化為特征的數(shù)字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術(shù)綜合作用的結(jié)果。在打造數(shù)字政府的過(guò)程中，需要政府轉(zhuǎn)型為國(guó)家治理的協(xié)調(diào)者，引領(lǐng)構(gòu)建政府—市場(chǎng)—社會(huì)多元治理格局，在解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)整合問(wèn)題之后，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升基于數(shù)據(jù)的治理效能，實(shí)現(xiàn)以數(shù)感知社會(huì)，特別是提升國(guó)家應(yīng)對(duì)和處理社會(huì)危機(jī)和自然災(zāi)害等突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對(duì)效率；實(shí)現(xiàn)依數(shù)治理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進(jìn)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)、線上與線下的融合協(xié)同；實(shí)現(xiàn)循數(shù)決策，根據(jù)真實(shí)的數(shù)據(jù)和科學(xué)的分析來(lái)配置資源，改善政府提供公共服務(wù)的水平、質(zhì)量與效益，加強(qiáng)對(duì)政府施政決策的評(píng)估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；陳波：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系講師、碩士生導(dǎo)師。
?基金項(xiàng)目：北京市社科基金青年項(xiàng)目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZGC012）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金社科學(xué)術(shù)社團(tuán)主題學(xué)術(shù)活動(dòng)資助項(xiàng)目“智慧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)智慧化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21STA043）。
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張小勁1, 陳波2. 以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”[J]. 社會(huì)政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”." 社會(huì)政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理：政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”. 社會(huì)政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應(yīng)用政務(wù)熱線系統(tǒng)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要舉措，分析利用政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能的關(guān)鍵。本文在對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的概念、基本特征、屬性、功能進(jìn)行界定基礎(chǔ)上，系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理的機(jī)制。本文認(rèn)為，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)由公眾主動(dòng)參與生成，其既是政府“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的新型數(shù)據(jù)資源，也是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的全新回應(yīng)對(duì)象；政府將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造與業(yè)務(wù)流程重塑，通過(guò)“以數(shù)感知”“依數(shù)治理”“循數(shù)決策”實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵(lì)和公共資源的科學(xué)配置，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)政府科學(xué)治理的技術(shù)賦能；政府以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的回應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵(lì)指標(biāo)，建立起“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的治理體系，將公眾訴求與評(píng)價(jià)嵌入治理全過(guò)程從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)政府回應(yīng)治理的技術(shù)賦權(quán)。
【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理 政務(wù)熱線數(shù)據(jù) 技術(shù)賦能 技術(shù)賦權(quán)
一、問(wèn)題的提出
數(shù)據(jù)被認(rèn)為是這個(gè)時(shí)代的核心資源，圍繞數(shù)據(jù)和信息而展開(kāi)的公共政策實(shí)踐已經(jīng)成為當(dāng)今政府治理的重要內(nèi)容（黃璜，2018）。政府在數(shù)據(jù)治理方面存在巨大潛力，其不僅擁有海量政務(wù)數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛、類型多樣，與社會(huì)的生產(chǎn)生活息息相關(guān)（鄭躍平等，2020）。其中，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是代表政府?dāng)?shù)據(jù)治理新趨勢(shì)并引發(fā)社會(huì)治理新形態(tài)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)類型，政府通過(guò)將數(shù)字技術(shù)嵌入科層制推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造和業(yè)務(wù)流程重塑（江文路、張小勁，2021），社會(huì)借此擁有了更為便捷高效地表達(dá)偏好和獲得回應(yīng)的途徑（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。換言之，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅是政府進(jìn)行“指向數(shù)據(jù)治理”的新資源，也是進(jìn)行“依據(jù)數(shù)據(jù)治理”的新手段，深入分析和挖掘政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是彌合技術(shù)與治理鴻溝的重要途徑。從地方政府治理實(shí)踐來(lái)看，政務(wù)熱線已經(jīng)深深地嵌入到政府活動(dòng)之中，其既是政府服務(wù)框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關(guān)?，F(xiàn)今的政務(wù)熱線不再只是過(guò)去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長(zhǎng)熱線”到“市民熱線”、從“政務(wù)熱線”到“便民政務(wù)熱線”的微妙變化，同時(shí)還以更多的數(shù)字化工具形式集成了大量的政府服務(wù)項(xiàng)目和咨政內(nèi)容，例如網(wǎng)上政務(wù)大廳、一網(wǎng)通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問(wèn)政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時(shí)，政務(wù)熱線為政府決策提供了重要的數(shù)據(jù)支撐，無(wú)論是應(yīng)急管理中心還是城市治理中心，無(wú)論是智慧城市、“城市大腦”還是“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”，其中動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化展示的內(nèi)容都與政務(wù)熱線電話數(shù)據(jù)的描述、刻畫(huà)以及分析緊密相關(guān)。
然而，政務(wù)熱線及其相關(guān)聯(lián)的數(shù)字政府建設(shè)也存在著若干問(wèn)題：在政務(wù)熱線高歌猛進(jìn)的建設(shè)、轉(zhuǎn)型與變革當(dāng)中，其底層的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚未及時(shí)完成；在大量展示點(diǎn)對(duì)點(diǎn)快速解決個(gè)體化民生難題成就的同時(shí)，政務(wù)熱線所積累積存的大量數(shù)據(jù)并沒(méi)有得到深入開(kāi)發(fā)，致使相關(guān)數(shù)據(jù)的巨大價(jià)值并沒(méi)有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時(shí)，政務(wù)熱線及其相關(guān)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型還存在著許多共性問(wèn)題：一是唯技術(shù)主義，例如城市管理的數(shù)字化發(fā)展過(guò)于依靠傳感數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)，而相對(duì)缺少或沒(méi)有融合“人感數(shù)據(jù)”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對(duì)民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數(shù)字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數(shù)據(jù)、靜態(tài)數(shù)據(jù)和專為展示而開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)，并非真實(shí)數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，數(shù)字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會(huì)、會(huì)議和論壇提供了最前沿的理念、最先進(jìn)的方法，卻往往導(dǎo)致信息和理念過(guò)載，實(shí)際應(yīng)用乏力、可落地性不足。
現(xiàn)有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的討論可以分為三類：其一，對(duì)政務(wù)熱線之于社會(huì)治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進(jìn)，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對(duì)政務(wù)熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現(xiàn)狀的評(píng)估（戴長(zhǎng)征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對(duì)政務(wù)熱線引發(fā)的因果關(guān)系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務(wù)熱線系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)奠定了一定的基礎(chǔ)，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機(jī)制需要關(guān)注，特別是在中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的大城市場(chǎng)景中，對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)如何能夠提升政府治理能力的因果機(jī)制進(jìn)行詳盡探究，是一個(gè)需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，我們應(yīng)該理性看待技術(shù)向社會(huì)賦權(quán)和向政府賦能的轉(zhuǎn)化過(guò)程，更加關(guān)注數(shù)據(jù)治理端的問(wèn)題，特別是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務(wù)熱線作為治理工具之價(jià)值的基礎(chǔ)；同時(shí)，也要關(guān)注在新的治理形態(tài)之下出現(xiàn)的政務(wù)熱線數(shù)據(jù)所引發(fā)的連帶效應(yīng)，利用政務(wù)熱線已經(jīng)提供的數(shù)據(jù)做深入的挖掘和利用；此外，還需要關(guān)注基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)建立起的一整套數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會(huì)治理理念與方式的政務(wù)熱線系統(tǒng)充分落實(shí)于國(guó)家治理實(shí)踐中。
為此，本文結(jié)合前期對(duì)北京“12345”市民服務(wù)熱線后臺(tái)數(shù)據(jù)處理的研究工作，總體回顧政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進(jìn)，對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進(jìn)行政治學(xué)意義上的概念界定，對(duì)其基本特征、性質(zhì)與功能進(jìn)行分析；在此基礎(chǔ)上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實(shí)踐，對(duì)基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的政務(wù)熱線系統(tǒng)的建立、調(diào)試、運(yùn)作進(jìn)行剖析，從其對(duì)政府技術(shù)賦能和對(duì)社會(huì)技術(shù)賦權(quán)兩個(gè)維度來(lái)分析數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理的機(jī)制。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與政務(wù)熱線數(shù)據(jù)
（一）政府?dāng)?shù)據(jù)治理的雙重內(nèi)涵：用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理與對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理
數(shù)據(jù)治理并非單純的技術(shù)概念，更是管理概念，其源于公司治理下企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理，隨著企業(yè)數(shù)據(jù)與日俱增，如何使之成為有價(jià)值的資產(chǎn)是當(dāng)今企業(yè)治理的關(guān)鍵問(wèn)題（黃璜，2018）。與之相關(guān)的問(wèn)題包括數(shù)據(jù)的治理決策權(quán)、責(zé)任框架、質(zhì)量把控、標(biāo)準(zhǔn)制定、安全保障等（夏義堃，2020），因此，有學(xué)者將數(shù)據(jù)治理界定為“為有效使用機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實(shí)施的政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐”（Phanse, K., 2008）。在“數(shù)據(jù)治理”基礎(chǔ)上衍生出的“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”概念需要適應(yīng)于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。如果說(shuō)政府治理的對(duì)象和內(nèi)容包含著政府對(duì)于自身、市場(chǎng)及社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)（王浦劬，2014），那么政府?dāng)?shù)據(jù)治理“不僅是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，更是政府為履行社會(huì)公共事務(wù)治理職能，對(duì)自身、市場(chǎng)和社會(huì)中的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含雙重內(nèi)涵：一是“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”，二是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。就“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)為治理構(gòu)造了一個(gè)新的治理場(chǎng)域，推動(dòng)治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動(dòng)順應(yīng)數(shù)據(jù)時(shí)代所呈現(xiàn)出的新特征和新趨勢(shì)去推動(dòng)治理變革，即主動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和應(yīng)用并以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)和依托來(lái)開(kāi)展治理。就“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”而言，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)指標(biāo)并非只是政府治理對(duì)象的表征描述，要看到其背后是來(lái)源于社會(huì)個(gè)體的真實(shí)需求，需要治理主體增強(qiáng)治理效能，積極回應(yīng)隱藏在數(shù)據(jù)背后的個(gè)體訴求，并且對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析和主題性延展，增強(qiáng)政府“讀懂社會(huì)”以及回應(yīng)社會(huì)的能力。
（二）政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的雙重作用：提供治理資源與作為回應(yīng)對(duì)象
政府治理數(shù)據(jù)來(lái)源是多樣的，可以從生成基源和生成方式兩個(gè)維度將其劃分為四種類型（如圖1所示），政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是一種由市民主動(dòng)生成的特殊數(shù)據(jù)類型。從生成基源的角度來(lái)看，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是典型的用戶生成數(shù)據(jù)，相對(duì)于由行政采集、經(jīng)過(guò)多次數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、有人為干擾風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)，用戶生成數(shù)據(jù)的可靠程度和分析價(jià)值更加值得重視。而在用戶生成數(shù)據(jù)中，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以同被動(dòng)生成的其他數(shù)據(jù)（通訊數(shù)據(jù)、電力數(shù)據(jù)等）相融合，這不僅可以使政府對(duì)市民的收入狀況、居住狀況、交通狀況等生活條件有更加全面的了解，更可以對(duì)民生問(wèn)題及其發(fā)生的點(diǎn)位狀況、聚散狀況、變動(dòng)狀況有更精準(zhǔn)的把握?；谄涮赜械臄?shù)據(jù)特征，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中扮演著不可取代的角色，具體來(lái)說(shuō)主要體現(xiàn)在其具有為政府提供治理資源和作為回應(yīng)對(duì)象的雙重作用。圖1 政府治理數(shù)據(jù)類型劃分
首先，提供治理資源，實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。通過(guò)政務(wù)熱線反映的訴求具有主題性和指向性，大多集中于百姓的日常生活和公共服務(wù)領(lǐng)域。而且這種民生訴求還體現(xiàn)出一定的及身距離規(guī)律，即在空間序列上往往呈現(xiàn)出家居、樓宇、小區(qū)、社區(qū)、街道和跨街道的逐層擴(kuò)散特征；在主題序列上通常體現(xiàn)為基礎(chǔ)民生問(wèn)題（供水、供電、供氣、供暖和垃圾處理等）、基本民生問(wèn)題（食品、治安、小區(qū)物業(yè)管理和交通等）、發(fā)展民生問(wèn)題（教育、就業(yè)、環(huán)保、購(gòu)物等）以及優(yōu)質(zhì)民生問(wèn)題（環(huán)境、文化、休閑、健身、外出旅行等）的連續(xù)擴(kuò)展（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。居民撥打政務(wù)熱線電話投訴僅僅是一整個(gè)政策循環(huán)的開(kāi)端，民眾訴求在這個(gè)循環(huán)當(dāng)中的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)留下其處理記錄，一方面，通過(guò)政務(wù)熱線反映的訴求本身所具有的社會(huì)屬性，包括投訴發(fā)生的時(shí)間和空間、投訴問(wèn)題的具體指向及其類型、投訴者的情感表達(dá)和情緒取向等；另一方面，政務(wù)熱線服務(wù)要求保存其屬地記錄及其后續(xù)派單處理記錄。因此，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅能夠反映出真實(shí)的社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的區(qū)域、人群、時(shí)間分布，還能夠建立起真實(shí)有效的責(zé)任鏈條，建構(gòu)出“訴求輸入—政策轉(zhuǎn)化—政策輸出—政策評(píng)價(jià)”的政策循環(huán)體系。其次，作為回應(yīng)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。政務(wù)熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點(diǎn)，因此產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)是用戶生成的，是以真實(shí)訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達(dá)訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門(mén)檻，其中警務(wù)熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對(duì)公眾緊急事項(xiàng)的專用范圍；網(wǎng)絡(luò)留言板對(duì)非網(wǎng)民群體設(shè)置了技術(shù)門(mén)檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來(lái)看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門(mén)的訴求表達(dá)途徑，針對(duì)公眾基于日常生活的非緊急事項(xiàng)，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門(mén)檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數(shù)據(jù)不同于基于特定主題進(jìn)行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，克服了抽樣偏差問(wèn)題，能夠反映真實(shí)的民眾訴求。
三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理變遷：政務(wù)熱線的發(fā)展歷程與功能演進(jìn)
（一）發(fā)展邏輯與歷程
從1983年沈陽(yáng)開(kāi)通第一條市長(zhǎng)熱線之后，中國(guó)各主要城市相繼開(kāi)通政務(wù)熱線，北京、上海、濟(jì)南等城市將各類特色服務(wù)熱線進(jìn)行統(tǒng)一整合，打造出具有廣覆蓋、低門(mén)檻、全開(kāi)放特征的“12345”政務(wù)熱線系統(tǒng)，目前推廣范圍已超過(guò)300個(gè)城市。從內(nèi)在發(fā)展邏輯出發(fā)，可將政務(wù)熱線系統(tǒng)發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段。一是離散式和平行化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條線路溝通、多個(gè)中心受理、處置單一事項(xiàng)。在此階段，可以將政務(wù)熱線理解為各層級(jí)、各部門(mén)在科層制常規(guī)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上增加了一條受理業(yè)務(wù)的途徑，其主要作用體現(xiàn)為政務(wù)熱線的單一工具價(jià)值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務(wù)效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務(wù)熱線系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用并未展開(kāi)，基于數(shù)據(jù)共享的跨部門(mén)協(xié)作、賦權(quán)于社會(huì)從而形成協(xié)同治理等數(shù)字政府的潛在優(yōu)勢(shì)還只存在于指導(dǎo)性文件的設(shè)想之中。
二是集成式和總臺(tái)化的發(fā)展，表現(xiàn)為多條熱線溝通、一個(gè)總臺(tái)受理、處置多種事項(xiàng)，或者是一條熱線溝通、一個(gè)總臺(tái)受理、處置復(fù)合事項(xiàng)。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標(biāo)志，隨著《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺(tái)，不少地方政府也加快研究制度設(shè)計(jì)，并陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，形成了頂層設(shè)計(jì)與地方探索兩相呼應(yīng)的局面。各城市在辦事流程、考核標(biāo)準(zhǔn)、部門(mén)協(xié)同、服務(wù)效率等方面出臺(tái)了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，涌現(xiàn)出浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東“數(shù)字政府改革”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時(shí)各城市開(kāi)始建立政務(wù)熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個(gè)層級(jí)與部門(mén)的專線整合歸并到一個(gè)平臺(tái)和一個(gè)熱線，建立起一整套基于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的任務(wù)分配和考核評(píng)定機(jī)制。
三是融通式和平臺(tái)化的發(fā)展，表現(xiàn)為多種渠道溝通、一個(gè)平臺(tái)受理、處置綜合事項(xiàng)。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務(wù)熱線先行城市開(kāi)始探索政務(wù)熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺(tái)化建設(shè)，一方面政務(wù)熱線數(shù)據(jù)流背后的部門(mén)協(xié)同效率得到進(jìn)一步優(yōu)化，通過(guò)設(shè)立專門(mén)的數(shù)字政府管理部門(mén)，實(shí)現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中，形成合力為其他部門(mén)提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)（黃璜，2020）；另一方面，以政務(wù)熱線為核心，手機(jī)端應(yīng)用、微信小程序等多種數(shù)據(jù)端接入到政務(wù)熱線系統(tǒng)中，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)也更廣泛地應(yīng)用于數(shù)據(jù)的挖掘和決策輔助之中。數(shù)字政府的平臺(tái)化建設(shè)是從流程范式向數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)固有問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方案。
在政務(wù)熱線的發(fā)展歷程中，供給側(cè)的三重驅(qū)動(dòng)發(fā)揮了關(guān)鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點(diǎn)調(diào)整，即服務(wù)型政府理念的提出和近年來(lái)“放管服”改革的啟動(dòng)，政府的工作重點(diǎn)從審查審批向主動(dòng)提供政府服務(wù)的轉(zhuǎn)移（黃璜，2020）；其次，通信技術(shù)的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動(dòng)電話的迅速普及和互聯(lián)網(wǎng)用戶的劇增，使得撥打政務(wù)熱線電話極其簡(jiǎn)捷方便；最后，服務(wù)樣式的變遷，主要是提供政務(wù)熱線服務(wù)的外包服務(wù)公司以更加專業(yè)化的方式介入服務(wù)流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務(wù)熱線服務(wù)。
（二）功能演進(jìn)與趨勢(shì)
在政府治理中，政務(wù)熱線系統(tǒng)實(shí)際上承擔(dān)了三重功能角色：首先是“總樞紐”，政務(wù)熱線承擔(dān)著“上掛下聯(lián)”的職責(zé)，既要接收市民個(gè)體化的訴求信息，又要向基層政府機(jī)構(gòu)或行業(yè)部門(mén)派出工單，還要進(jìn)行回訪監(jiān)督和績(jī)效考核；其次是“總客服”，這包括制訂和使用接聽(tīng)電話訴求的規(guī)范話術(shù)、處置訴求的標(biāo)準(zhǔn)流程、訴求分類的標(biāo)準(zhǔn)體系以及歷史存留等；最后是“總參謀”，即通過(guò)自己的報(bào)告體系和受命執(zhí)行的方式向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提供熱線訴求所呈現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)指向或治理難點(diǎn)，向上級(jí)政府提供必要的決策輔助。未來(lái)，政務(wù)熱線的三大基本功能還會(huì)有更多乃至更快的迭代發(fā)展。首先，以熱線為基干的擴(kuò)展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務(wù)熱線開(kāi)發(fā)了“多入口”，如政務(wù)APP的相關(guān)投訴入口、互聯(lián)網(wǎng)論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復(fù)合渠道的訴求，包括來(lái)信來(lái)訪信息、短信信息、110電話轉(zhuǎn)發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉(zhuǎn)的訴求信息。
其次，以熱線為基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化操作。例如，許多城市的政務(wù)熱線已經(jīng)開(kāi)始提供更多類型的政務(wù)服務(wù)，除訴求表達(dá)和投訴舉報(bào)以外還包括了公眾政務(wù)備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時(shí)期或極端情境下的心理安撫和干預(yù)工作；更重要的是，政務(wù)熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標(biāo)準(zhǔn)化操作，將會(huì)為“人機(jī)交流”準(zhǔn)備必要的知識(shí)基礎(chǔ)、實(shí)操經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)程序，從而在更大范圍內(nèi)改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數(shù)據(jù)分析。政務(wù)熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)分析要比其他分析更加聚焦和精準(zhǔn)，因而以熱線為基線，融入更多的其他數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)，會(huì)使政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析的決策輔助功能有進(jìn)一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問(wèn)題相對(duì)容易解決，或者是已經(jīng)有成功的典型可供學(xué)習(xí)效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實(shí)；但“總參謀”的問(wèn)題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關(guān)注和研究。
四、政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦能：用數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)治理
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)增進(jìn)政府治理效能的機(jī)制主要體現(xiàn)為以數(shù)感知、依數(shù)治理和循數(shù)決策。具體而言，其數(shù)據(jù)基本功能在于對(duì)社會(huì)訴求的整體刻畫(huà)和深度把握，在此基礎(chǔ)上既可以將政府回應(yīng)訴求全過(guò)程產(chǎn)生的治理數(shù)據(jù)作為政府內(nèi)部治理的指標(biāo)，也可以通過(guò)關(guān)聯(lián)分析和政策分析，就特定治理議題向政府提供政策評(píng)估參照和決策輔助信息。（一）以數(shù)感知：真實(shí)呈現(xiàn)民眾訴求
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是直接來(lái)源于民眾日常生活的訴求數(shù)據(jù)，與結(jié)構(gòu)化的信息不同，其是一種未經(jīng)過(guò)加工的原始資源，往往處于孤立和分散的狀態(tài)，具有半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的特征，基于此的數(shù)據(jù)治理則更為微觀和細(xì)化，這就首先體現(xiàn)為其“以數(shù)感知”的功能?；跓峋€電話數(shù)據(jù)處理所體現(xiàn)的數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)出“數(shù)據(jù)穿透”“時(shí)空穿梭”“顆粒縮放”的并行特征（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。其中，數(shù)據(jù)穿透是指經(jīng)由熱線電話數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)從城市總體層面直達(dá)基層的民情理解和把握以及相應(yīng)的基層政府工作績(jī)效考察；時(shí)空穿越是指熱線電話數(shù)據(jù)可以用來(lái)進(jìn)行縱向時(shí)間節(jié)點(diǎn)的比較和橫向空間地域的比較，從而發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理問(wèn)題的發(fā)生、發(fā)展和變化的基本規(guī)律，并進(jìn)行民情預(yù)測(cè)；顆?？s放是指基于熱線電話數(shù)據(jù)可以通過(guò)對(duì)特定區(qū)域單元進(jìn)行拉伸“放大”以及超越區(qū)域單元進(jìn)行概略“縮微”的方式，更加精細(xì)和精準(zhǔn)地研究社會(huì)治理問(wèn)題的集聚和分散狀態(tài)。
圖2 政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理功能
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的民眾訴求感知包括四大類型：一是“動(dòng)態(tài)度感知”，指通過(guò)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)可以了解特定行政轄區(qū)內(nèi)當(dāng)日、當(dāng)周、當(dāng)月和當(dāng)季的市民訴求變化和特定時(shí)段內(nèi)的動(dòng)態(tài)變化以及典型案例或極端案例；二是“深入度感知”，指通過(guò)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以針對(duì)特定民生問(wèn)題了解其更加精細(xì)化、類型化的變動(dòng)趨勢(shì)；三是“大尺度感知”，指政務(wù)熱線數(shù)據(jù)還可以完成更大范圍內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)的比較和分析，通過(guò)環(huán)比、同比數(shù)據(jù)分析了解其更多的發(fā)展趨勢(shì)和變動(dòng)情形；四是“關(guān)聯(lián)度感知”，指將政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，這些多源異構(gòu)數(shù)據(jù)可能與自然災(zāi)害、人為失誤、應(yīng)急管理規(guī)律乃至政策疊加效應(yīng)等相聯(lián)結(jié)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析對(duì)比，可以提煉和概括出某些規(guī)律性傾向或預(yù)警信息。本文認(rèn)為，通過(guò)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)對(duì)民眾訴求的感知體現(xiàn)出“點(diǎn)—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問(wèn)題點(diǎn)位過(guò)渡到線性關(guān)聯(lián)感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過(guò)這樣的發(fā)展能夠?qū)μ囟ㄐ姓^(qū)劃內(nèi)的民生難題不僅有點(diǎn)狀的個(gè)體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
（二）依數(shù)治理：精準(zhǔn)實(shí)施治理政策
數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流相融合，即數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與積累能夠嵌入既有的組織結(jié)構(gòu)之中，這就需要從數(shù)據(jù)管理和組織變革兩方面進(jìn)行適配性改革。所謂的“依數(shù)治理”是從數(shù)據(jù)與組織適配性調(diào)試的角度來(lái)說(shuō)，即政務(wù)數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用適應(yīng)于當(dāng)前行政體制的基本特征，數(shù)據(jù)分析結(jié)果構(gòu)成驅(qū)動(dòng)政府治理的動(dòng)力來(lái)源，通過(guò)數(shù)據(jù)治理突破科層制度的內(nèi)在局限，從而實(shí)現(xiàn)政府治理水平的提升。首先，治理問(wèn)題的層級(jí)分化與聚焦。依據(jù)政府治理理論和政府回應(yīng)性理論，可以將政府治理的特點(diǎn)和屬性做出層級(jí)性的區(qū)分，即國(guó)家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應(yīng)型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級(jí)的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的感知屬性和分析側(cè)重，既有共通的感知呈現(xiàn)和分析結(jié)果，又有相異的感知聚焦和分析重點(diǎn)，其最基本的特征是向下穿透兩級(jí)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于省級(jí)政府而言，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析需要穿透下屬地級(jí)市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問(wèn)題；市級(jí)政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團(tuán)組和組塊的問(wèn)題，例如北京市的300多個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標(biāo)識(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問(wèn)題發(fā)生的點(diǎn)位。
其次，治理問(wèn)題的部門(mén)歸責(zé)與協(xié)同。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問(wèn)題，這就要求政府建立起能夠快速回應(yīng)訴求的治理機(jī)制。但科層制的諸種內(nèi)在限度使得科層治理機(jī)制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過(guò)勇、賀海峰，2021）。而政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的引入，有利于政府從兩個(gè)維度克服科層治理機(jī)制的弊端：其一，在政務(wù)熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項(xiàng)項(xiàng)任務(wù)單被按照屬地和職能雙重標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個(gè)清晰的權(quán)責(zé)鏈條；其二，在不改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予屬地部門(mén)“事項(xiàng)召集權(quán)”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設(shè)計(jì)有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復(fù)雜事項(xiàng)超出作為“塊塊”的屬地部門(mén)的職權(quán)范圍，需要“條條”職能部門(mén)配合的情況。
最后，治理數(shù)據(jù)的體制嵌入與驅(qū)動(dòng)。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)嵌入科層體制的切入點(diǎn)在于其提供了具有民生導(dǎo)向的政績(jī)考核指標(biāo)。一方面，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)中的民生導(dǎo)向指標(biāo)在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)能夠進(jìn)行集中于特定時(shí)間段的投訴問(wèn)題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門(mén)排行。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的處理結(jié)果和評(píng)估結(jié)果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門(mén)排列，其具有可測(cè)量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構(gòu)成了當(dāng)前地方政府行動(dòng)的制度約束和動(dòng)力來(lái)源。
（三） 循數(shù)決策：科學(xué)配置治理資源
基于真實(shí)的民生數(shù)據(jù)，政府進(jìn)行科學(xué)化決策體現(xiàn)為三個(gè)方向：一是問(wèn)題導(dǎo)向的數(shù)據(jù)挖掘，指依據(jù)民眾通過(guò)政務(wù)熱線反映的問(wèn)題對(duì)數(shù)據(jù)展開(kāi)深度解讀，強(qiáng)調(diào)依據(jù)民眾的問(wèn)題邏輯進(jìn)行新的歸類處理，并在歸類處理的基礎(chǔ)上提出跨屬地和跨部門(mén)的綜合治理方向。這既包括涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的地域組合型綜合治理，也包括涉及多部門(mén)協(xié)同工作的問(wèn)題領(lǐng)域如民生問(wèn)題、物業(yè)問(wèn)題等。二是多維判斷的主題深化，指根據(jù)政務(wù)熱線所提示的線索展開(kāi)進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析工作，并試圖從中得到重要的治理提示和政策啟發(fā)。比如，對(duì)投訴者數(shù)據(jù)的深入發(fā)掘，可以得到投訴者的特征素描，包括私利敏感者、公益熱心人、情緒發(fā)泄者，也可考慮到沉默觀望者的存在并嘗試從其他信息源解讀其需求；還有，對(duì)投訴問(wèn)題的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)更精準(zhǔn)的難點(diǎn)堵點(diǎn)所在。例如，北京市生態(tài)環(huán)境部門(mén)根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）空氣質(zhì)量排名情況，有意選取排名靠后的 10 個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行“點(diǎn)穴式”專項(xiàng)檢查行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)了疑難問(wèn)題的“點(diǎn)位”所在。三是邏輯延伸的決策關(guān)聯(lián)，指在數(shù)據(jù)分析中引入政治學(xué)、行政學(xué)和公共管理學(xué)的理論知識(shí)和最新發(fā)現(xiàn)，結(jié)合政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和判斷，從而對(duì)時(shí)間序列的治理問(wèn)題可以進(jìn)行預(yù)測(cè)研判，對(duì)危機(jī)問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測(cè)，對(duì)問(wèn)題序列的深層涵義可以進(jìn)行探討研究。五、政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦權(quán)：對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行回應(yīng)治理
政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是政府治理的數(shù)據(jù)資源，更是政府需要及時(shí)有效回應(yīng)的民眾訴求。隨著一系列回應(yīng)制度的建立和實(shí)施，如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、市民熱線等渠道的形成，政府對(duì)公眾需求的精準(zhǔn)定位、及時(shí)應(yīng)對(duì)，以及基于社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策輔助成為大勢(shì)所趨（孟天廣，2021）。例如，北京市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線配合以“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的基層治理機(jī)制調(diào)整，以數(shù)據(jù)流打通體制內(nèi)外、層級(jí)之間、條塊之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息采集、匯集和通達(dá)的高效性，克服科層制信息不暢。同時(shí)，通過(guò)適度調(diào)整街道辦事處的治理權(quán)限與考核機(jī)制，提升響應(yīng)速度和辦事效率；通過(guò)對(duì)“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽(tīng)哨者”三個(gè)端點(diǎn)的擴(kuò)容與賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)需求—解決—反饋治理循環(huán)中的有效社會(huì)動(dòng)員和體制激勵(lì)（江文路、張小勁，2021），從而實(shí)現(xiàn)以公眾訴求驅(qū)動(dòng)政府治理的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的技術(shù)賦權(quán)得以貫徹主要通過(guò)以下四個(gè)方面的路徑。首先，完善治理結(jié)構(gòu)，形成“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的治理體系。不同于其他政府回應(yīng)公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務(wù)熱線的政府回應(yīng)體現(xiàn)出四項(xiàng)獨(dú)特且重要的特征，包括即時(shí)性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術(shù)，更引發(fā)了治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了“上級(jí)政府—基層政府—社會(huì)”的三元互動(dòng)。其中，上級(jí)政府扮演管理者的角色，設(shè)定政務(wù)熱線的響應(yīng)率、解決率和滿意率為激勵(lì)機(jī)制；公眾作為信息供給者、服務(wù)消費(fèi)者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級(jí)政府監(jiān)督的條件下對(duì)民眾訴求進(jìn)行回應(yīng)。這種治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設(shè)置的權(quán)利，通過(guò)技術(shù)與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權(quán)力理性的國(guó)家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，真正依靠政務(wù)熱線以及其所提供的基本公共服務(wù)的主要是低收入群體，在這個(gè)意義上來(lái)講，政務(wù)熱線無(wú)疑具有普惠性質(zhì)。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評(píng)價(jià)嵌入治理全過(guò)程。我國(guó)的行政體制優(yōu)勢(shì)在于能夠?qū)Ⅲw現(xiàn)國(guó)家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現(xiàn)政府官員個(gè)人意志的微觀策略相結(jié)合，既能夠?qū)Ω刹啃袨闃?gòu)成制度約束，也能夠?qū)ζ涫┘幼銐虻闹贫燃?lì)。這種體制的結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)為橫向的政治晉升錦標(biāo)賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結(jié)合，而壓力型體制能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)治理有效性的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為可測(cè)量、可比較的考核指標(biāo)，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動(dòng)性（周黎安，2018）。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家戰(zhàn)略更加突出民生導(dǎo)向，這也就意味著國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為政府官員個(gè)人意志的連接指標(biāo)也要相應(yīng)變化，但社會(huì)治理的衡量難度遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，設(shè)置怎樣的指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)和有效的治理是關(guān)鍵。北京市的“12345”政務(wù)服務(wù)便民熱線從兩個(gè)方面有效回應(yīng)了這個(gè)難題：一是“12345”直接來(lái)源于民眾的日常生活場(chǎng)景，直接回應(yīng)民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績(jī)效指標(biāo)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”，將復(fù)雜的、難以量化的社會(huì)治理績(jī)效全面呈現(xiàn)出來(lái)。
基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，未來(lái)的政務(wù)熱線系統(tǒng)還有更進(jìn)一步的改革空間。“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”三項(xiàng)基本描述性指標(biāo)分別指向基本指標(biāo)、客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)和主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中，響應(yīng)率已經(jīng)構(gòu)成了政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)工作，解決率體現(xiàn)了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)治理績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)。將這三項(xiàng)指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行分析則又會(huì)帶來(lái)更深入的理解與認(rèn)知。例如，結(jié)合投訴率與滿意率進(jìn)行分析（如圖3所示），可以對(duì)治理成效進(jìn)行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)和拐點(diǎn)，并可以進(jìn)一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過(guò)對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的比對(duì)分析，可以發(fā)現(xiàn)哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉(zhuǎn)，還有哪些難題仍然沒(méi)有得到解決。
圖3 政務(wù)熱線數(shù)據(jù)“滿意率”與“投訴率”的治理成效評(píng)價(jià)圖
再次，改善服務(wù)方式，關(guān)注民情與回應(yīng)民意并重。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析特別強(qiáng)調(diào)民情感知和民意感知，特別是通過(guò)綜合數(shù)據(jù)的處理來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和感知問(wèn)題。民情感知是指百姓面臨的危難事和困難事；民意感知是指造成輿情事件的百姓的揪心事和煩心事。其中所包含的邏輯功能具有零散信息的整合、低弱信息的放大、隱蔽信息的提示和噪聲信息的過(guò)濾等。在這方面，政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)在于其超過(guò)了傳感數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)和監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，為城市治理提供了具有溫度的數(shù)據(jù)。結(jié)合解決率和滿意率進(jìn)行分析，能夠找到客觀治理績(jī)效與主觀治理評(píng)價(jià)之間的差異。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年北京市“12345”數(shù)據(jù)反映出滿意率高于解決率，也就是說(shuō)存在超過(guò)10%的訴求事項(xiàng)并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評(píng)價(jià)。這類訴求事項(xiàng)多是公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通規(guī)劃等需要多部門(mén)協(xié)作并進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的政策實(shí)踐的事項(xiàng)，這顯然超出了政務(wù)熱線考核對(duì)于響應(yīng)時(shí)限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項(xiàng)依然能夠獲得群眾的滿意評(píng)價(jià)，說(shuō)明群眾的滿意評(píng)價(jià)依據(jù)是多樣的，如對(duì)其進(jìn)行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門(mén)的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應(yīng)公眾訴求的過(guò)程中不僅要秉持著問(wèn)題導(dǎo)向，也須關(guān)注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個(gè)體認(rèn)知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會(huì)和諧程度、化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。一方面，對(duì)于接受派單的基層政府來(lái)說(shuō)，一些訴求因?yàn)槌隽似錂?quán)限、落實(shí)周期較長(zhǎng)等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過(guò)對(duì)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，訴求人可以從“訴求目標(biāo)”與“訴求動(dòng)因”兩個(gè)維度將其分為“公益熱心型”“暫時(shí)觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對(duì)不同的訴求人類型使用不同的回應(yīng)策略，通過(guò)加強(qiáng)政策宣傳、制度釋疑、情感疏導(dǎo)、價(jià)值引導(dǎo)等方式促使訴求人轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)知，同時(shí)在回應(yīng)的過(guò)程中加強(qiáng)用語(yǔ)的規(guī)范性、表達(dá)的親和性。
最后，突破被動(dòng)回應(yīng)，預(yù)判治理與主動(dòng)施策兼顧。從治理過(guò)程來(lái)看，政務(wù)熱線系統(tǒng)的運(yùn)作是政府對(duì)民眾訴求的被動(dòng)回應(yīng)，而政務(wù)數(shù)據(jù)的積累給政府進(jìn)行“未訴先辦”的主動(dòng)施策與預(yù)判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來(lái)看，主要有兩種主要形式：一是政府針對(duì)民眾密集反映的問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行重點(diǎn)觀察、摸排，從而找出問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，尋求對(duì)問(wèn)題的徹底解決，減少因同一問(wèn)題造成的重復(fù)投訴；二是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，延伸政府治理觸角，對(duì)可能存在的問(wèn)題隱患進(jìn)行排查，及時(shí)進(jìn)行防范和化解。實(shí)踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動(dòng)性，形成了一系列正式與非正式的行動(dòng)策略，例如依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的重點(diǎn)問(wèn)題，安排社區(qū)協(xié)管員重點(diǎn)巡邏排查；依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)分析得出的問(wèn)題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關(guān)職能部門(mén)提前防范；建立起滲透性和延展性更強(qiáng)的“樓門(mén)長(zhǎng)—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動(dòng)框架，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部居民訴求解決小循環(huán)。
六、總結(jié)與討論
數(shù)據(jù)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，政府生產(chǎn)和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)越發(fā)受到重視。作為政府感知社情民意的“傳感器”和政府部門(mén)間的協(xié)同樞紐，政務(wù)熱線擁有及時(shí)、準(zhǔn)確、海量的公眾咨詢和訴求數(shù)據(jù)，有著強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)治理需求，也面臨著廣泛的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，具有較強(qiáng)的代表性和典型性，是研究政府部門(mén)數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀與問(wèn)題的一個(gè)重要載體（鄭躍平等，2020）。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理當(dāng)中較為特殊的數(shù)據(jù)類型，是公眾主動(dòng)生成且具有社會(huì)基礎(chǔ)和民生傾向的數(shù)據(jù)，是政府進(jìn)行科學(xué)治理的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)背后的公眾訴求又是政府需要回應(yīng)的治理對(duì)象。不同于既有研究著眼于政務(wù)熱線系統(tǒng)宏觀作用的理論分析，抑或著眼于其微觀作用的行為主義研究，本文以政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的性質(zhì)、特征與功能為切入點(diǎn)，將其界定為需要政府積極回應(yīng)的全新治理對(duì)象和可以為政府提供治理效能的全新治理資源，進(jìn)而從兩個(gè)維度系統(tǒng)論述了數(shù)據(jù)治理促進(jìn)政府治理的兩個(gè)機(jī)制：技術(shù)賦權(quán)——基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理結(jié)構(gòu)的完善；技術(shù)賦能——基于政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的治理過(guò)程的優(yōu)化。無(wú)論從國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)定還是理論研究的預(yù)期走向來(lái)看，持續(xù)深化數(shù)據(jù)要素在治理中的關(guān)鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實(shí)踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個(gè)方面的政策建議：首先，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅關(guān)注政府自身數(shù)據(jù)，更加關(guān)注與治理過(guò)程相關(guān)的數(shù)據(jù)；不僅關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的管理效率，還要關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的治理效益（黃璜，2018）；不僅關(guān)注如何對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，還要關(guān)注如何用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。這就要求政府在挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值方面做好三項(xiàng)工作：其一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與管理，既要對(duì)政府掌握的社會(huì)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和分析，還要重視政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)而產(chǎn)生的大量民情民意數(shù)據(jù)；其二，細(xì)化數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分析環(huán)節(jié)，對(duì)政府治理過(guò)程和環(huán)節(jié)進(jìn)行分解，確保全過(guò)程、全領(lǐng)域和全要素的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理；其三，促進(jìn)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)與其他治理要素的聯(lián)動(dòng)性，將其與人口、經(jīng)濟(jì)、土地、環(huán)境等多領(lǐng)域、多類型、多來(lái)源的數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)分析，提升政府?dāng)?shù)據(jù)分析能力與水平，持續(xù)釋放數(shù)據(jù)原力。
其次，堅(jiān)持創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理，精細(xì)調(diào)試治理制度。在政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中，既需要研究政務(wù)熱線數(shù)據(jù)本身的數(shù)據(jù)特性，又需要研究數(shù)據(jù)適用于政府治理的制度性調(diào)整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的價(jià)值，不斷縮小技術(shù)與治理之間的鴻溝，實(shí)現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型與提升。從政治學(xué)理論來(lái)說(shuō)，這實(shí)際上是以數(shù)據(jù)治理推進(jìn)政府治理。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于突破過(guò)去的部門(mén)壁壘、信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪，避免層級(jí)報(bào)告的偏差、實(shí)地考察的高成本。然而要真正實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的治理、科學(xué)化的治理，還需要根據(jù)政務(wù)熱線數(shù)據(jù)特性與功能做出針對(duì)性的制度調(diào)試。一方面，進(jìn)一步設(shè)置精細(xì)化的政務(wù)熱線指標(biāo)體系，避免“一刀切”的指標(biāo)考核制度，消除制度激勵(lì)超越基層政府承載限度現(xiàn)象，讓政務(wù)熱線指標(biāo)背后的民眾訴求與評(píng)價(jià)成為政府體制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的首要?jiǎng)恿?；另一方面，貫徹落?shí)全過(guò)程人民民主，以政務(wù)熱線系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)豐富全過(guò)程人民民主內(nèi)涵，優(yōu)化政務(wù)熱線系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程，增加民眾參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，提升基層社會(huì)動(dòng)員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務(wù)消費(fèi)者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問(wèn)題解決者，以提升社會(huì)參與活力和行動(dòng)力。
最后，乘勢(shì)打造數(shù)字政府，不斷提升治理水平。政務(wù)熱線數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能是政府治理由電子政務(wù)階段轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府階段的重要標(biāo)志，以文件數(shù)據(jù)化、辦公電子化、服務(wù)便利化為特征的電子政務(wù)具有典型的技術(shù)化特征，而以數(shù)據(jù)系統(tǒng)化、決策科學(xué)化、施策精準(zhǔn)化為特征的數(shù)字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術(shù)綜合作用的結(jié)果。在打造數(shù)字政府的過(guò)程中，需要政府轉(zhuǎn)型為國(guó)家治理的協(xié)調(diào)者，引領(lǐng)構(gòu)建政府—市場(chǎng)—社會(huì)多元治理格局，在解決政府內(nèi)部數(shù)據(jù)整合問(wèn)題之后，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升基于數(shù)據(jù)的治理效能，實(shí)現(xiàn)以數(shù)感知社會(huì)，特別是提升國(guó)家應(yīng)對(duì)和處理社會(huì)危機(jī)和自然災(zāi)害等突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對(duì)效率；實(shí)現(xiàn)依數(shù)治理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進(jìn)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)、線上與線下的融合協(xié)同；實(shí)現(xiàn)循數(shù)決策，根據(jù)真實(shí)的數(shù)據(jù)和科學(xué)的分析來(lái)配置資源，改善政府提供公共服務(wù)的水平、質(zhì)量與效益，加強(qiáng)對(duì)政府施政決策的評(píng)估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；陳波：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系講師、碩士生導(dǎo)師。
?基金項(xiàng)目：北京市社科基金青年項(xiàng)目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZGC012）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金社科學(xué)術(shù)社團(tuán)主題學(xué)術(shù)活動(dòng)資助項(xiàng)目“智慧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)智慧化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21STA043）。
來(lái)源： 中國(guó)社會(huì)治理研究會(huì)微信公眾號(hào)
