［摘要］數(shù)字政府建設中的公私合作，是經(jīng)濟交易與權力配置雙重交織的合作生產(chǎn)過程?；诮灰壮杀竞涂刂茩嗬碚摚疚慕嫈?shù)字政府建設中公私合作研究的“成本—權力”解釋框架。在契約不完備狀況下，交易成本成為公私合作生產(chǎn)的“摩擦力”，極大地阻礙了數(shù)字政府建設進程。通過對我國D市的案例分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設中的公私合作治理結構中存在非對稱依賴關系，其主導權歷經(jīng)從公共部門強權威控制權主導，向以私人部門強技術控制權主導的轉(zhuǎn)變。其背后邏輯是控制權的異化配置，導致公私合作在多個階段產(chǎn)生各種交易成本。為此，亟需建立健全數(shù)字政府建設的公私合作治理機制，合理配置控制權，加強多元主體協(xié)作，為面向“共建共治共享”的數(shù)字政府建設提供理論依據(jù)與政策指導。

［關鍵詞］數(shù)字政府；合作生產(chǎn)；交易成本；控制權配置

一、問題提出與文獻回顧

黨的二十大報告強調(diào)，加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國。數(shù)字政府建設作為數(shù)字中國的重要組成部分，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、增強國家競爭力的必由之路。從浙江“最多跑一次”改革到上?！耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，再到廣東整體建設數(shù)字政府，我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)加速。各地積極探索創(chuàng)新建設模式，充分發(fā)揮社會力量優(yōu)勢，以公私合作實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，又好又快建設數(shù)字政府。當前，學界對于數(shù)字政府公私合作研究，主要聚焦于以下內(nèi)容：一是數(shù)字政府公私合作的內(nèi)涵特征。數(shù)字政府公私合作一般指PPP（Public-Private Partnership）在電子政務領域的實踐應用，以及在該領域建構的各種合作關系與制度規(guī)則。區(qū)別于傳統(tǒng)政務信息化項目采購模式，在“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”新架構需求下，公私合作建設數(shù)字政府從“單一項目或單一環(huán)節(jié)”的局部性合作轉(zhuǎn)向“全項目或全周期”的大生態(tài)、全方位合作，在角色定位和責任界定等方面呈現(xiàn)復雜性特征。二是數(shù)字政府公私合作的實踐模式。數(shù)字政府建設基本沿循電子政務時期的傳統(tǒng)框架，即政府負責資金投入，企業(yè)承擔技術實施。依據(jù)頂層規(guī)劃特征，可從壟斷、交付和管理等維度劃分公私合作，也可以依據(jù)行動主體的關鍵性將其分為政府主導、協(xié)同治理與開放共享等不同模式。三是數(shù)字政府公私合作的過程與障礙。在公私部門攜手合作之前，需從目標的一致性、資源的互補性、邊界的明確性和交換的公平性達成共識，并就資源、技術、服務及預期簽署合作契約，確定問責、監(jiān)理與驗收機制，對私人部門授權和批準。從合作效果的影響因素來看，學界主要從技術、利益相關者或法律等角度分析，也有探討公私合作中知識管理能力的作用，發(fā)現(xiàn)工具理性、數(shù)據(jù)安全、權責分配、利益分配等因素對合作效果具有顯著影響。

無論實踐分析抑或理論闡釋，學界在探究公私合作建設數(shù)字政府的行動邏輯等方面積累了豐富成果，但是既有研究缺乏從理論視角深層次剖析其結構性問題。數(shù)字政府建設中的公私合作存在制度沖突、能力不足、技術“綁架”、信息泄露和利益沖突等問題，嚴重阻礙了合作生產(chǎn)進程這些問題都有待從理論層面進行解釋。此外現(xiàn)有文獻聚焦宏觀層面分析公私合作的相關領域，對于微觀機理的闡釋相對薄弱，忽視主體之間的互動行為，缺乏公私部門之間合作生產(chǎn)過程分析。公私部門之間呈現(xiàn)的復雜、交叉、多元關系亟待關注。鑒于此，本文選取具有代表性、先行性的我國東部沿海A省D市數(shù)字政府建設中的公私合作實踐為樣本，揭示這一過程中的交易成本及其背后的控制權邏輯，建構本土特色的數(shù)字政府建設多元主體“共建共治共享”治理格局，為其他地區(qū)有效推進公私合作建設數(shù)字政府提供參考借鑒。

二、數(shù)字政府建設中的公私合作解釋：一個整合性框架

（一）合作“摩擦力”：交易成本

羅納德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）在《論生產(chǎn)的制度結構》中認為交易成本是交易活動涉及的各交易環(huán)節(jié)應支付的費用。奧利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）將交易成本形象地比喻為經(jīng)濟活動中的“摩擦力”，認為交易成本實質(zhì)上是在物理和技術維度上的交易過程所形成的成本。埃里克·弗魯博頓（Eirik，G.Furubotn）和魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀≧udolf，Richter）將交易成本劃分為市場型、管理型及政治型三種。格羅斯曼和哈特（Grossman & Hart）指出，契約存在著天然缺陷，其不完全性不可避免，由此確立不完全契約理論框架，強調(diào)交易過程中存在的不確定性、參與者的有限理性以及潛在的機會主義行為等關鍵因素，導致初始契約無法完全覆蓋交易過程中的所有事宜。

隨著學科知識的積累發(fā)展，交易成本已超越一般市場交易范疇，延伸到產(chǎn)權測量、明確和保障的成本，談判成本，合同制定、執(zhí)行、監(jiān)督和懲罰成本，以及保障交易規(guī)則的成本等?？傊?，交易成本與合作行為密切相關，只要人類社會經(jīng)濟生活存在合作行為，并為了發(fā)生和持續(xù)這種行為所付出的費用，這些費用均屬于交易成本。從關鍵要素來看，數(shù)字政府建設中的公私合作追求的伙伴關系，是一種作為承諾交易和履行責任的契約合同。從關系本質(zhì)分析，公私合作實質(zhì)上體現(xiàn)了委托代理關系的制度框架與實踐形態(tài)。從最終結果觀察，交易成本便是公私合作所付出的各種費用。交易成本雖確實為經(jīng)濟學領域帶來重要的理論貢獻，但對于直接揭示制度本質(zhì)的效用存在局限，可能將“政治相互作用”與“政治市場”等同視之，從而把政治目標所蘊含的多元效用簡化地歸結為經(jīng)濟利益，這種片面經(jīng)濟理性的認識偏差是對復雜現(xiàn)實世界治理的“簡單模板化”。

（二）從成本到權力：數(shù)字政府建設中公私合作的理解邏輯

1.數(shù)字政府建設中公私合作“治理結構”：控制權

為深入理解數(shù)字政府建設中的公私合作過程，須突破傳統(tǒng)利益和責任視角，從動態(tài)、多元、全面的視角出發(fā)，關注綜合影響因素?？紤]到交易成本分析的局限性，本文引入控制權理論以增強對公私合作復雜過程的解釋力。鑒于契約固有的不完全性，在應對契約外不確定性時，確定合作雙方中哪一方擁有調(diào)整應對的權力顯得尤為重要。權力維度上，公私合作的治理行動與服務流程直接塑造了治理結構與效能，故而基于不完全契約理論對交易成本的分析中，控制權配置的戰(zhàn)略布局與制度構建，占據(jù)了核心位置。

控制權配置研究源于GHM模型，聚焦不完全契約背景下私人部門共同生產(chǎn)物品的合作機制，主張優(yōu)化資源配置和效率，將所有權賦予在投資中占據(jù)關鍵地位的一方。該模型為控制權配置研究提供了理論支撐。哈特（Hart，Oliver）等人在私人部門研究基礎上，闡明公私部門在控制權中的角色定位，認為控制權的爭奪是雙方支配利益的關鍵所在。貝斯利（Besley，Timothy）等著眼于產(chǎn)品屬性這一關鍵要素，建構了BG模型。弗蘭切斯科尼（Francesconi，Marco）等人探討了最優(yōu)控制權配置的問題?？刂茩嗬碚摓閿?shù)字政府建設中公私合作提供了一個全新的分析框架，有助于更好理解合作治理結構，深入分析合作生產(chǎn)的權力劃分與運作機制。

2.交易成本、治理結構與控制權的關系

首先，交易成本是公私合作建設數(shù)字政府現(xiàn)實挑戰(zhàn)的顯著表征，種種合作阻力均可歸因于這一合作生產(chǎn)過程中的各類交易成本。公共部門與私人部門是一種委托代理關系，存在一種交易行為，包括交易發(fā)生、交易進行和交易終結過程。由于契約的不完全特征，公私雙方無法約定契約所有可能性，加之合作周期長、投資巨大和主體關系復雜等數(shù)字政府建設的特有因素，在各環(huán)節(jié)會產(chǎn)生各種“摩擦力”，這便是交易成本，反映的是合作生產(chǎn)背后的激勵機制和現(xiàn)實效果，而激勵的力度與成效自然而然地受到治理結構的制約影響。其次，控制權配置是數(shù)字政府建設中公私合作治理結構的運作邏輯，交易成本、治理結構以及控制權配置之間存在著相互依存的內(nèi)在聯(lián)系。交易成本揭示了公私合作的問題表現(xiàn)，而治理結構則是一種控制和協(xié)調(diào)機制，反映了控制權的實現(xiàn)方式、配置機制和分配思路，決定各層級和部門間的權力行為關系，直接影響交易成本，影響公私合作的決策效率、執(zhí)行效果和創(chuàng)新能力。通過公私合作的控制權合理配置、治理結構優(yōu)化，能夠降低交易成本，提高整體合作績效。

數(shù)字政府建設不僅涵蓋技術的廣泛應用，還包括公共治理理念的深刻變革。數(shù)字政府建設中的多元共治體系涉及面較廣，包括政務信息化項目的可行性探討、項目立項、規(guī)劃制定、施工執(zhí)行、項目監(jiān)理、項目驗收等環(huán)節(jié)。按照公私合作生產(chǎn)過程可將數(shù)字政府建設分為創(chuàng)議、實施和結束三大階段，分別涉及公私合作開始、實施和結束，蘊含多元主體互動的復雜經(jīng)濟行為過程，也是控制權調(diào)適配置過程?？偠灾?，交易成本分析為探索數(shù)字政府建設中公私合作“摩擦力”提供微觀視角，控制權理論則展示了“摩擦力”背后的權力關系和治理結構。

3.“成本—權力”分析框架基于交易成本分析與控制權理論，結合數(shù)字政府建設中公私合作過程，本文構建了數(shù)字政府建設中公私合作的“成本—權力”分析框架（如圖1所示），探究數(shù)字政府建設中公私合作的非完全契約下交易成本構成及控制權配置邏輯，并對現(xiàn)有文獻作出如下貢獻：第一，擴展交易成本、不完全契約及控制權等理論在多個領域的應用邊界；第二，為數(shù)字政府建設中公私合作演進路徑的研究奠定理論基礎；第三，促進數(shù)字政府領域的交叉學科研究。

控制權配置是數(shù)字政府建設中公私部門基于契約建立的一種外部權力治理結構。合理的控制權配置不僅是數(shù)字政府成功建設的先決條件，也是提升合作生產(chǎn)效率的必然要求。公共部門致力于實現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化，而私人部門致力于實現(xiàn)投資回報收益的最大化。利益導向的差異性可能導致雙方在合作生產(chǎn)過程中出現(xiàn)目標不一致、行為偏差等問題。為此，在數(shù)字政府建設中公私合作雙方利益導向差異性前提下，本文遵循控制權分類邏輯，導入監(jiān)督管理權這一控制權類型，將控制權進一步細劃分為目標設定權、監(jiān)督管理權、激勵分配權和檢查驗收權，深入剖析公私合作中交易成本背后蘊含的控制權運作邏輯。

一方面，數(shù)字政府建設過程中的公私合作，在不同階段存在著不同類型交易成本，如創(chuàng)議階段的搜尋成本和協(xié)商成本、實施階段的博弈成本和監(jiān)督成本、結束階段的轉(zhuǎn)換成本與沉淀成本，這些相互交織的成本因素成為改革的現(xiàn)實梗阻。另一方面，數(shù)字政府建設中的公私合作治理結構反映了控制權的配置情況，影響著交易成本。這一合作過程經(jīng)歷了由創(chuàng)議階段的以公共部門強權威控制權為主導的非對稱依賴關系，轉(zhuǎn)向結束階段的以私人部門強技術控制權主導的非對稱依賴關系，并伴隨著目標設定權失范、激勵分配權失位、監(jiān)督管理權失真、驗收檢察權失效等控制權異化情況，使得公私合作在各個階段出現(xiàn)不同交易成本。

三、數(shù)字政府建設中公私合作的交易成本與控制權

近年來，我國針對數(shù)字政府建設實施了一系列戰(zhàn)略性規(guī)劃與措施，各地相繼掀起政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮。D市在數(shù)字政府建設上具有典型代表性，是我國較早一批整體建設數(shù)字政府的城市。2019年，D市成立市政務服務數(shù)據(jù)管理局（以下稱“市政數(shù)局”），立足經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，確定數(shù)字政府建設的總體框架與主要任務，并基于多元主體協(xié)同建設理念，以競爭性磋商方式確定H公司為總承建商，組建數(shù)字政府項目建設工作專班，開啟數(shù)字政府改革進程。2022年，歷經(jīng)三年努力，D市在數(shù)字政府建設管理機制、基礎設施、公共支撐、政務服務與數(shù)字應用上取得顯著成效。然而，在探索數(shù)字政府建設“多元共治”模式中，面臨著職責劃分不清晰、公私合作機制不順暢、資源分配不均衡等問題，應對這些問題實例為研究如何有效克服數(shù)字政府建設中的公私合作提供寶貴素材參考。本文對D市案例分析的數(shù)據(jù)源于三方面：一是調(diào)研數(shù)據(jù)，2020—2022年筆者通過走訪調(diào)查、座談會、參與式觀察等方式，深度跟蹤研究D市數(shù)字政府建設中的公私合作實踐，調(diào)研對象包括20多個市級職能部門、鎮(zhèn)街，以及D市數(shù)字政府規(guī)劃設計單位、承包建設企業(yè)等，獲得豐富翔實的一手材料；二是D市自2019年起頒布的一系列與數(shù)字政府建設相關的政策文件及政府資料；三是新聞媒體報道材料，包括截至2022年底的131條關于D 市數(shù)字政府建設的相關資訊。

（一）創(chuàng)議階段：交易成本和目標設定權失范

“創(chuàng)議”源自公共政策領域的“政策倡議”理念，即對新公共政策提出建設性意見。創(chuàng)議階段是數(shù)字政府建設中公私合作的初期，涉及合作生產(chǎn)的磋商談判、相互間的妥協(xié)與利益交換、確認責任、組織關系、達成合作協(xié)議等環(huán)節(jié)，這個階段投入的成本包括協(xié)商成本和組織成本。

協(xié)商成本涵蓋了合作雙方為建立合作關系、商定并達成合同條款所必須投入的時間、精力和資源。公私部門在達成合作共識后就數(shù)字政府建設合同的編制、修訂和簽訂開展溝通協(xié)商，通過契約形式明確合作目標、責任和義務。2019年，D市出臺《數(shù)字政府改革建設方案》，就數(shù)字政府建設的采購貨物、工程和服務事宜等具體需求與H公司協(xié)商，這期間所付出的人力、時間和費用等，構成創(chuàng)議階段的協(xié)商成本。同年10月，D市印發(fā)《數(shù)字政府建設總體規(guī)劃》，明確雙方在數(shù)字政府公共平臺、營商環(huán)境、生態(tài)文明、城市運營和民生保障等領域的建設目標、內(nèi)容、過程、預算、期限等內(nèi)容。

組織成本涉及合作關系的建立、管理及維護等方面，需多個部門和機構參與，建立溝通和協(xié)調(diào)機制，確保多元主體協(xié)同推進合作生產(chǎn)。2019年，D市從市政數(shù)局等各職能部門抽調(diào)30多名公務人員，并邀請H公司技術管理人員入駐，組建數(shù)字政府建設統(tǒng)籌管理與議事協(xié)調(diào)機構——數(shù)字政府建設工作專班，掛牌“數(shù)字辦”，設立六大工作組，包括綜合統(tǒng)籌組、業(yè)務協(xié)調(diào)組、實施管理組、技術審核組、法務內(nèi)審組、驗收管理組，承擔數(shù)字政府項目例會、項目進度管理、信息傳遞與溝通、督導檢查等工作，圍繞項目申報、技術審核、評審、實施、督辦、資產(chǎn)移交等系列合作生產(chǎn)流程，出臺一系列涵蓋數(shù)字政府建設調(diào)研、論證、審批、施行、監(jiān)督和驗收的合作生產(chǎn)管理辦法和操作指引。這些機構和制度規(guī)則需要公私部門整合相關的人員、資源支撐和運行，會產(chǎn)生組織成本。

合理配置目標設定權，意味雙方充分溝通協(xié)商，確定合作生產(chǎn)目標。公私雙方控制權配置合理，可以明確對方角色、優(yōu)勢、職責和權利，有助于減少協(xié)商成本和組織成本。在創(chuàng)議階段，公共部門對目標設定擁有高度的控制權，其權威地位決定了政策制定和組織設計的最終決策權，并通過制度安排、預算分配等方式主導創(chuàng)議過程。私人部門在這一階段在政策、制度、組織和資金上依賴公共部門指導支持，形成以公共部門強權威控制權為主導的非對稱依賴關系，導致失去對目標設定的決策權，產(chǎn)生協(xié)商成本和組織成本。首先，契約談判過程中，公共部門處于強勢目標設定地位，擁有更多的決策權。私人部門處于相對弱勢地位，在目標設定方面缺乏足夠參與度和話語權，在談判中面臨策略選擇限制，為迎合公共部門而喪失組織自主性和技術資源優(yōu)勢，不能完全按照自身的理解和經(jīng)驗推動項目合作，增加了協(xié)商成本。其次，D市原本憑借政策引領、財政支撐和資源協(xié)調(diào)的顯著優(yōu)勢，與H公司達成優(yōu)勢互補、互利共贏、高效協(xié)同的組織合作，但是在強權威控制下，束手束腳的H公司缺乏參與組織建構的主動性和靈活性，組織行動過度依賴于公共部門的推動和監(jiān)督，存在大量組織真空和碎片化現(xiàn)象，高昂的組織成本阻礙了數(shù)字政府建設目標實現(xiàn)。

（二）實施階段：交易成本和監(jiān)督管理權失真、激勵分配權失位

實施階段是指公私雙方確立交易關系和主體角色之后開展實質(zhì)性合作生產(chǎn)行為，涉及各子項目的執(zhí)行管理，如資源調(diào)配、進度控制、質(zhì)量保證等，通過穩(wěn)步推進合作生產(chǎn)計劃與目標，推動數(shù)字政府建設取得預期成效。該階段的執(zhí)行和監(jiān)督工作均需投入相應的監(jiān)督成本和博弈成本。

私人部門負責項目實施、產(chǎn)品提供、技術支持等，公共部門需要監(jiān)督合作生產(chǎn)項目的進展、質(zhì)量、安全，這些活動會產(chǎn)生監(jiān)督成本，即為確保能合理有效開展合作生產(chǎn)任務所付出的成本。H公司在數(shù)字政府項目建設、工程維護等方面基于自身利益尋求預算最大化，而D市以市政數(shù)局為主的公共部門追求公共利益的實現(xiàn)，不僅希望保證項目建設質(zhì)量，而且要求降低財政支出，為此必須監(jiān)督H公司。一方面建立項目跟蹤和督查機制，上線項目管理系統(tǒng)，開展督辦通報等，另一方面支付額外費用委托第三方評估機構評估H公司項目建設績效。委托人與代理人之間為降低雙方之間的利益偏差，實現(xiàn)數(shù)字政府建設預期目標，這其中必然耗費一定的監(jiān)督成本。

博弈成本指公私合作過程中再次談判與協(xié)商的額外支出。D市與H公司的合作既包括總項目承包合同一次性磋商交易，也包括各子項目合同的重復性磋商交易。一次性交易指2019—2021年為期三年的信息系統(tǒng)集成實施服務總合同。D市數(shù)字政府建設的空天地基礎服務平臺、政務外網(wǎng)、政務云、市民服務中心、一體化政務服務平臺、智慧人社系統(tǒng)、應急智慧化平臺等90多個子項目，需要與H公司開展重復性磋商交易，即D市針對以上子項目與H公司分別簽訂子項目合同。交易成本與交易頻率密切相關，在各子項目重復性交易中，隨著合作時間和項目推進，雙方就項目立項、變更、完善和終止等工作在周例會、月例會和季例會上不斷地進行再談判、再協(xié)商，這一過程需要持續(xù)付出博弈成本。

控制權理論聚焦于公私雙方在資源與管理中的控制程度，提出了一個核心的實踐議題，即如何有效平衡雙方的控制權。隨著項目逐步推進，控制權配置開始經(jīng)歷一個復雜而精細的動態(tài)調(diào)整過程，以適應合作生產(chǎn)中不斷變化的需求與情境。憑借專業(yè)技術知識優(yōu)勢，私人部門在數(shù)字政府建設中逐漸擁有一定的資源和控制權。但公私雙方的價值、利益和管理方式存在差異，導致控制權配置困境，產(chǎn)生交易成本。一是監(jiān)督管理權失真，導致較高的監(jiān)督成本。雖然D市出臺了一些監(jiān)督制度，但仍以審批為主、監(jiān)管為輔?！禗市財政投資電子政務項目建設管理辦法》雖包括項目規(guī)劃、項目庫管理、申報、評審、實施、驗收、運維等內(nèi)容，但未涉及“項目監(jiān)督”這一重要環(huán)節(jié)，在技術細節(jié)和內(nèi)容建設層面存在眾多“盲區(qū)”，增加監(jiān)督工作的難度，進而催生高昂的監(jiān)督成本。二是激勵分配權錯位，產(chǎn)生過高的博弈成本。D市同時開展90多個數(shù)字政府建設子項目，每個子項目涉及市級各職能部門業(yè)務。但是D市采用“統(tǒng)籌建設，項目總包”的模式，即所有項目由市政數(shù)局統(tǒng)一采購、統(tǒng)一簽訂、統(tǒng)一審批，且擁有統(tǒng)一激勵分配權，這導致H公司只對D市政數(shù)局負責，缺乏對各職能部門業(yè)務需求的重視，而各職能部門無法有效約束H公司行為。H公司在各分合同合作生產(chǎn)過程中，追求企業(yè)利潤最大化和降低實施成本的考量，與各職能部門的業(yè)務最優(yōu)化訴求出現(xiàn)不一致，在激勵失效的情況下雙方為爭奪項目控制話語權，產(chǎn)生摩擦乃至沖突，影響合作生產(chǎn)目標實現(xiàn)。

（三）結束階段：交易成本與檢驗查收權失效

“結束階段”是指數(shù)字政府建設完工后的合作生產(chǎn)主體變化，導致原有公私合作生產(chǎn)關系終結或新的關系發(fā)生。合同終止是合作生產(chǎn)結束的標志，按照合作生產(chǎn)協(xié)議中條款和實際情況終止合同，規(guī)避合作生產(chǎn)正式結束后續(xù)糾紛發(fā)生。在結束階段，公私合作面臨著合作生產(chǎn)主體變化、風險管理和資產(chǎn)處理等問題，需要付出相應的風險成本與沉淀成本。

風險成本包括風險固有存在期間合作生產(chǎn)主體為預防潛在損失而投入的成本，以及在風險實際發(fā)生之后，為應對、減輕或消除風險影響所承擔的一系列額外費用。數(shù)字政府建設過程中，數(shù)據(jù)會高度匯聚集中、廣泛流轉(zhuǎn)共享、開放和授權。當合作結束后，數(shù)據(jù)保護措施不當或存在漏洞，有可能形成數(shù)據(jù)泄漏風險。2021年底，D市與H公司的合作處于收官階段。一旦政務信息化項目驗收完成后，公共部門會尋找新合作生產(chǎn)主體承接后續(xù)運營工作和開啟新一輪建設。歷經(jīng)三年數(shù)字政府建設，D市政務數(shù)據(jù)大腦已經(jīng)匯聚多達300億條公共數(shù)據(jù)，H公司因參與政務信息項目合作生產(chǎn)而掌握海量政務數(shù)據(jù)。然而，D市政務云平臺在數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)庫防護等數(shù)據(jù)安全服務方面的能力尚未完全成熟，政務應用系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)大部分也未具備完全的數(shù)據(jù)訪問動態(tài)鑒權、數(shù)據(jù)脫敏等數(shù)據(jù)安全保障能力?！爱敂?shù)據(jù)被共享之后數(shù)據(jù)安全不能得到有效保障，可能會威脅到個人隱私、國家安全，數(shù)據(jù)共享部門之前付出的成果就付諸東流?！盌市與H公司的合作生產(chǎn)關系結束后，意味著D市須承擔數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)泄露存在的風險成本。

合作結束階段，合作生產(chǎn)雙方評估合作績效，其中涉及沉淀成本，即雙方在合作后，就無法挽回的經(jīng)濟性與社會性成本。經(jīng)濟性沉淀成本是指在新項目推進的過程中，對公共部門已投入的政務信息化項目進行廢止、重大變更或再利用時，所引發(fā)的一系列連鎖性經(jīng)濟支出。社會性沉淀成本是由于公私雙方在價值觀念、組織規(guī)范和文化導向上進行長期且大規(guī)模的關系投資而產(chǎn)生的成本。D市與H公司的合作既涉及“云網(wǎng)數(shù)”等公共類基礎設施項目，也涵蓋各職能部門的業(yè)務類項目，這些項目大多是專用性很強的有形或無形資產(chǎn)，在技術上和客觀上“鎖定”了未來新項目運維所需投入的專用性成本。社會性沉淀成本可能形成一種合作慣性，錯過市場上其他更為合適的潛在合作生產(chǎn)方。無論是經(jīng)濟資產(chǎn)專用性抑或社會資產(chǎn)專用性，均會產(chǎn)生沉淀成本。

檢驗查收權是指委托方能夠確保被委托方在合作生產(chǎn)過程中遵循既定目標與規(guī)范，在目標設定權的基礎上對委托方合同生產(chǎn)績效執(zhí)行情況的全面評估與考核的控制權。通過細致嚴謹?shù)臋z驗查收權行使，公共部門能夠確保私人部門在數(shù)字政府建設中嚴格遵循契約規(guī)定，準確地評估項目的實際效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益及潛在的長期影響，規(guī)避風險成本和沉淀成本。公共部門存在著專業(yè)人才資源匱乏的顯著問題，主要體現(xiàn)在技術、管理以及戰(zhàn)略規(guī)劃等多個關鍵領域。私人部門本身具備市場、技術、數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢，擁有關鍵數(shù)字知識，在技術層面上取得主導地位，逐漸擺脫對公共部門的依賴。鑒于政府部門在技術領域的專業(yè)能力短板，合作生產(chǎn)后續(xù)發(fā)展中逐漸演變成了對政府/公共部門外部技術力量的非均衡性依賴合作關系。這是一種以私人部門強技術控制權主導的關系，導致檢驗查收失效，公共部門不得不面對過高的風險成本和沉淀成本。在非對稱依賴關系中，公共部門過度依賴私人部門提供的技術支持，喪失對關鍵數(shù)據(jù)資產(chǎn)的控制力，而且數(shù)據(jù)開放與利用的具體操作指引及管理框架尚待清晰界定，對數(shù)字政府建設構成了制約。私人部門形成數(shù)據(jù)壟斷權，加之在數(shù)據(jù)管理和保護方面存在法律法規(guī)約束不足，公共部門面臨著政務數(shù)據(jù)泄露、被非法訪問或篡改的風險。就具體項目進展而言，D市于2019年規(guī)劃建設90多個數(shù)字政府項目，但截至2021年底只完成了其中15個項目。D市政數(shù)局組建之初，人員隊伍多數(shù)抽調(diào)于各職能部門，數(shù)字專業(yè)知識和技術素養(yǎng)相對匱乏。盡管D市已于2021年8月成立國有獨資的數(shù)字公司，然而其組織框架、能力構建及運作機制等方面，與“政企協(xié)同”模式的合作要求仍存在顯著差距，無法全面承擔數(shù)字政府合作生產(chǎn)工作。D市數(shù)字基礎能力不足，在數(shù)字政府結束階段與H公司形成了非對稱依賴關系，導致檢驗查收的結果失效，即無論建設效果如何，D市仍要依靠H公司技術服務維持數(shù)字政府的建設運營，這些便轉(zhuǎn)化為沉沒成本。

四、研究結論與政策啟示

隨著改革深入，公私合作已成為數(shù)字政府建設的主要模式，其成功關鍵在于有效治理交易成本與合理配置控制權。本文基于交易成本分析和控制權理論，構建數(shù)字政府建設中公私合作的“成本—權力”解釋框架，深挖公私合作交易成本的癥結所在，解析控制權異化配置背后的邏輯鏈條。通過D市案例分析，本文揭示公私合作由公共部門強權威控制權向私人部門強技術控制權轉(zhuǎn)變的治理結構，剖析控制權非均衡配置對公私合作各階段交易成本產(chǎn)生的復雜影響。D市數(shù)字政府建設中的公私合作實踐具有典型性與代表性，為其他地區(qū)改革推進提供經(jīng)驗啟示。通過合理配置控制權并建立有效的合作治理機制，可以降低多元主體合作過程中的交易成本，完善“共建共治共享”多元主體參與數(shù)字政府建設的制度安排，提高數(shù)字政府建設的質(zhì)效。未來，需要進一步完善這一解釋框架和治理機制。

（一）建構順暢的溝通機制與高效的管理機制，合理配置目標設定權

數(shù)字政府建設中公私合作的目標設定涉及合作雙方的責任、權利和義務，直接關系到合作的方向、范圍和深度。合理配置目標設定權，有助于明確雙方的合作意圖和期望，為后續(xù)資源配置、任務分工和績效評估提供清晰指導，可通過以下機制進行合理配置：首先，建立順暢的溝通機制，壓縮協(xié)商成本。公私合作項目的簽訂、更新、退出與終止，需要一套完善的溝通機制確保公私部門通暢聯(lián)絡。應建立數(shù)字政府專職部門、管理隊伍和協(xié)作機制，組成由政務數(shù)據(jù)管理局、財政局、發(fā)改委、行業(yè)主管部門、承包商、第三方機構等密切協(xié)作的聯(lián)席小組，依托常態(tài)化的聯(lián)席會議，推動雙方及時有效地溝通交流，驅(qū)動私人部門充分了解公共部門需求，共同商討合作生產(chǎn)方案，為合作目標的設定提供有力支持。其次，打造高效的管理機制，減輕組織成本。目標設定要充分考慮雙方利益，符合雙方期望。公共部門對私人部門的專業(yè)技術與建設經(jīng)驗給予認可，賦予其充足的決策自主權。同時私人部門積極投身目標設定過程，確保目標既具可行性又富成效性。成立由公私部門組成的項目決策委員會，建構體系化、高效化、便捷化的過程機制，如項目生成機制、項目采購審批流程、全流程監(jiān)督評價與退出機制，明確合作生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和流程，包括目標設定、任務分工、進度監(jiān)控、風險評估等，確保每個環(huán)節(jié)的責任人和時間點。

（二）建構有效激勵與長期信譽機制，合理配置激勵分配權與監(jiān)督管理權

有效的激勵機制能夠激發(fā)私人部門的協(xié)同性和創(chuàng)造力，長期的信譽則能夠增強合作生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性?？赏ㄟ^以下機制合理配置實施階段的激勵分配權與監(jiān)督管理權：首先，形成長期的信譽機制，減少監(jiān)督成本。公私雙方充分溝通，及時反饋執(zhí)行過程中存在的問題，建立起長期穩(wěn)定的契約伙伴關系，增強彼此信任。通過明確信譽標準、搭建信譽檔案、加強信譽宣傳教育及建立信譽獎懲機制等措施，形成數(shù)字政府合作信譽的紅黑名單，給予被委托方一定的約束力，構建良好的信譽環(huán)境。對于合作生產(chǎn)的關鍵環(huán)節(jié)，通過明確監(jiān)督管理職責、建立監(jiān)管信息平臺、加強現(xiàn)場監(jiān)管以及建立聯(lián)合監(jiān)管機制等措施，采用現(xiàn)場檢查、抽樣檢測等方式，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，確保合作規(guī)范實施，保障項目建設質(zhì)量。其次，設計有效的激勵機制，降低博弈成本。根據(jù)建設需求，構建獎勵懲罰體系，包括經(jīng)濟激勵、聲譽激勵、技術支持等多種形式，滿足不同主體的需求，依被委托方的貢獻和表現(xiàn)，合理分配激勵資源，確保激勵的公平性和有效性，激發(fā)被委托方的積極性和創(chuàng)造力，降低博弈動機，最大化減少代理權濫用行為，并建立科學合理的評估體系，將數(shù)字政府建設納入績效考核，強化績效激勵。

（三）建構全面的預警機制與成熟的轉(zhuǎn)化機制，合理配置檢驗查收權

隨著數(shù)字政府建設結束，如何確保合作生產(chǎn)成果的質(zhì)量、保障合作雙方的權益，成為關注議題。建構全面的預警機制與成熟的轉(zhuǎn)化機制，合理配置結束階段的檢驗查收權，對于確保合作的成功收尾至關重要，可通過以下機制進行合理配置：首先，建立全面的預警機制，降低風險成本。預警機制能夠提前識別潛在風險，評估各種后果，制定規(guī)避策略，降低數(shù)字政府建設中的數(shù)據(jù)安全風險、個人隱私泄漏風險。全面梳理合作過程中可能存在的技術風險、管理風險、合同風險等，建立科學的預警指標體系。對于超越公私部門理性范圍和人力不可抗拒的其他風險，可引入第三方保險公司分擔轉(zhuǎn)移。其次，推出成熟的轉(zhuǎn)化機制，壓減沉淀成本。完善轉(zhuǎn)化機制，最大可能把政務信息化舊項目的沉淀成本轉(zhuǎn)化為新項目的必要投入成本。對于已進行升級或擴建的舊項目，借助特許經(jīng)營等方式搭建新舊合作方的聯(lián)合體。建立有關運行維護、業(yè)務運營、質(zhì)量管理的管理制度，形成以服務成果、服務質(zhì)量為導向的結算模式。大力發(fā)展數(shù)字政府生態(tài)聯(lián)盟，促進產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，縮減公私合作的轉(zhuǎn)換成本。建立多元的人才培養(yǎng)機制，借助數(shù)字政府國資公司的資源，構建一支技術精湛且業(yè)務嫻熟的綜合型人才隊伍，同時實施多樣化數(shù)字素養(yǎng)培訓計劃，根據(jù)干部職務與崗位職責差異強化數(shù)字能力，強化公共部門的檢驗查收權。

參考文獻略。

文章來源：《中國行政管理》2025年第2期

文章作者：劉祺，中共河南省委黨校公共管理教研部教授，廣東數(shù)字政府研究院研究員；曾昭騰（通訊作者），廣東金融學院公共管理學院講師，廣東數(shù)字政府研究院研究員。