以下內(nèi)容來源：行政管理改革   張騰 翟云

[摘 要]  公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐發(fā)展歷經(jīng)政務(wù)部門自身利用、社會化利用與商業(yè)化利用三個(gè)漸進(jìn)式階段，市場與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用融合程度日趨深入，政企關(guān)系更加復(fù)雜緊密，基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”的多維度分析框架成為破解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營難題的理論思路。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營走向市場化，是以政企協(xié)同為核心動力的。本文基于四個(gè)典型案例探究政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)的角色功能差異，以及差異化的政企協(xié)同關(guān)系與發(fā)展模式對公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響，進(jìn)而提出通過健全專項(xiàng)政策體系、提升技術(shù)保障能力、遵循市場化調(diào)節(jié)機(jī)制、構(gòu)建良好服務(wù)生態(tài)等，改善政企協(xié)同關(guān)系，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展進(jìn)路。

[關(guān)鍵詞]  數(shù)字政府；公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；政企關(guān)系；價(jià)值實(shí)現(xiàn)

[中圖分類號] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1674-7453（2023）12-0024-13

一、問題的提出

當(dāng)前，數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源與新型生產(chǎn)要素，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家治理產(chǎn)生了重塑性的變革作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局?！蔽覈鴶?shù)據(jù)要素治理與發(fā)展體系構(gòu)建正處于基礎(chǔ)制度建設(shè)的關(guān)鍵階段，而公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、充分釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值至關(guān)重要。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素市場化配置的深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息保護(hù)問題和數(shù)據(jù)權(quán)屬梗阻問題對公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及數(shù)據(jù)要素作用發(fā)揮的影響日益凸顯。為兼顧安全與發(fā)展，基于權(quán)利分置機(jī)制，依托“原始數(shù)據(jù)不出域”“數(shù)據(jù)可用不可見”技術(shù)解決方案的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐，打破了公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放不足的困境，逐漸成為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、參與市場化配置的有效途徑。

現(xiàn)有研究多將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為一種“新興事物”，基于對近年來地方實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用效果的觀察，或?qū)ΜF(xiàn)行政策規(guī)范的法教義學(xué)分析而展開，不乏對當(dāng)前各地不同實(shí)踐模式的橫向比較研究。[1]早在2004年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，提出“對具有經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)信息資源，應(yīng)鼓勵(lì)社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用”。因此，以2020年前后作為我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐起點(diǎn)，[2]或?qū)?shù)據(jù)開放的缺陷彌補(bǔ)作為公共授權(quán)運(yùn)營生成發(fā)展的直接動因與正當(dāng)性基礎(chǔ)，[3]顯然缺乏對我國信息化建設(shè)與發(fā)展過程中公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用歷史沿革與研究進(jìn)程的追溯。

另外，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營問題的探究，不僅要關(guān)注授權(quán)環(huán)節(jié)，同樣也需要關(guān)注運(yùn)營環(huán)節(jié)，現(xiàn)有研究對授權(quán)的模式、機(jī)制有著充分的討論，對于運(yùn)營的討論則相對較少。運(yùn)營管理（Operations Management）的概念來源于企業(yè)管理，所謂運(yùn)營指的是提供服務(wù)或創(chuàng)造商品的過程，運(yùn)營管理是對創(chuàng)造商品或提供服務(wù)的系統(tǒng)或過程的管理。[4]數(shù)字化條件下公共領(lǐng)域與市場領(lǐng)域的界限不再是“涇渭分明”的關(guān)系，政企關(guān)系是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基礎(chǔ)，運(yùn)營企業(yè)的參與以及政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)間的互動，對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效起著關(guān)鍵作用。

因此，本文基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐歷程的回溯與不同發(fā)展階段之間的比較，公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場化配置中的引領(lǐng)作用，充分考慮數(shù)據(jù)要素市場化配置與政企協(xié)同關(guān)系，構(gòu)建圍繞“政策—技術(shù)—機(jī)制”的整體性理論分析框架，探究現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的發(fā)展邏輯與面向市場化的優(yōu)化路徑。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展歷程回顧及其特征呈現(xiàn)

數(shù)字化技術(shù)對生產(chǎn)生活方式以及治理模式的影響是全面而深入的，數(shù)據(jù)也從治理對象發(fā)展為治理工具，進(jìn)而上升為治理要素、生產(chǎn)要素，如何利用好公共數(shù)據(jù)成為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化不可回避的問題。數(shù)字化發(fā)展過程中企業(yè)是重要的參與主體，公共數(shù)據(jù)治理與政企合作關(guān)系的發(fā)展，促進(jìn)了政務(wù)部門授權(quán)企業(yè)等組織開展公共數(shù)據(jù)多元化利用及長期運(yùn)營活動，這種授權(quán)運(yùn)營模式在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中得到了豐富的實(shí)踐與循序漸進(jìn)的發(fā)展，其中的實(shí)施目的、政企關(guān)系、模式設(shè)計(jì)等均發(fā)生了諸多變化。

（一）階段一：支撐治理與服務(wù)的自身利用

我國電子政務(wù)發(fā)展與信息化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，從1993年啟動的“三金工程”到2002年規(guī)劃的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”，各類政務(wù)網(wǎng)站、信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源庫經(jīng)過多年建設(shè)，積累了海量公共數(shù)據(jù)。政務(wù)部門基于自身業(yè)務(wù)與決策需要，梳理、整合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并加以開發(fā)利用，在電子化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部流程優(yōu)化、公共服務(wù)便捷化。政務(wù)部門受限于技術(shù)方面的資源與能力，無法獨(dú)自開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動，往往通過成立專業(yè)化的數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)，或依托實(shí)施信息化系統(tǒng)、平臺建設(shè)的大型國有企業(yè)，來提供支撐內(nèi)部利用的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)，促進(jìn)政務(wù)部門辦公辦事效率提升。    

例如，教育部專門成立數(shù)據(jù)資源服務(wù)處，開展高等教育學(xué)歷電子注冊的網(wǎng)上查詢和認(rèn)證服務(wù)等工作，2002年建立中國高等教育學(xué)生信息網(wǎng)（簡稱“學(xué)信網(wǎng)”），由全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心（現(xiàn)變更為學(xué)生服務(wù)與素質(zhì)發(fā)展中心）投資控股的學(xué)信咨詢服務(wù)有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，開展學(xué)籍學(xué)歷數(shù)據(jù)采集、使用、發(fā)布審核工作，提供學(xué)籍學(xué)歷的查詢服務(wù)，“學(xué)信網(wǎng)”成為我國高等教育學(xué)歷證書查詢指定的唯一渠道。學(xué)信網(wǎng)基于電子政務(wù)平臺與信息服務(wù)系統(tǒng)的長期運(yùn)營，逐漸豐富了學(xué)生數(shù)據(jù)運(yùn)營與應(yīng)用場景，承載了高校招生、學(xué)籍學(xué)歷、畢業(yè)生就業(yè)、國家助學(xué)貸款、征兵等多項(xiàng)信息服務(wù)。

（二）階段二：基于創(chuàng)新普惠的社會化利用

隨著信息公開、政府網(wǎng)站建設(shè)、在線政務(wù)服務(wù)的推進(jìn)，政務(wù)部門與平臺、網(wǎng)站運(yùn)營企業(yè)之間在長期的合作下，建立起較為穩(wěn)定的信任機(jī)制，“管運(yùn)分離”的數(shù)字化建設(shè)發(fā)展模式亦逐漸成熟。在公共數(shù)據(jù)治理成效較好的行業(yè)領(lǐng)域和地方，面對企業(yè)和社會的普遍需求，政務(wù)部門在滿足基本的自身利用需要外，開始探索公共數(shù)據(jù)的社會化利用，以數(shù)據(jù)開放的方式對外提供數(shù)據(jù)集或較為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)服務(wù)，以政企合作的方式開展公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，尤其是在社會保障、健康醫(yī)療、交通運(yùn)輸、金融服務(wù)、企業(yè)征信等領(lǐng)域，公共數(shù)據(jù)社會化利用得到廣泛實(shí)踐。

另外，政務(wù)信息系統(tǒng)的整合與數(shù)據(jù)的共享，進(jìn)一步為公共數(shù)據(jù)社會化利用提供了良好的資源基礎(chǔ)，為公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合應(yīng)用提供了契機(jī)。2016年，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》。2017年，國務(wù)院辦公廳制定《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，對信息資源匯聚、整合、共享提出具體要求。在相關(guān)部門聯(lián)合深入推進(jìn)下，國務(wù)院各部門清理了大量“僵尸系統(tǒng)”，整合了大量“小而散”的信息系統(tǒng)，有效解決了“信息孤島”問題。由于公共數(shù)據(jù)資源體量快速增大、數(shù)字化改革不斷深入，公共數(shù)據(jù)資源管理、開發(fā)利用與系統(tǒng)、平臺建設(shè)之間的依賴關(guān)系逐漸解綁，政務(wù)部門選擇通過服務(wù)購買、信息化項(xiàng)目建設(shè)、公私合作（Public-Private-Partnership, PPP）等多種方式，提高公共數(shù)據(jù)社會化開發(fā)利用水平。

例如，2014年，交通運(yùn)輸部基于信息化技術(shù)研究項(xiàng)目，由交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院聯(lián)合百度公司等企業(yè)，建成綜合交通出行服務(wù)數(shù)據(jù)開放、管理與應(yīng)用的“云出行”平臺，不僅通過交通數(shù)據(jù)開放促進(jìn)開發(fā)利用，而且與騰訊、滴滴、高德地圖、數(shù)據(jù)寶等多方運(yùn)營企業(yè)合作，支撐交通數(shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)應(yīng)用，并促成企業(yè)與地方政府合作，為社會公眾免費(fèi)提供高品質(zhì)、差異化、多層次的綜合交通出行信息服務(wù)，形成“數(shù)據(jù)資源置換技術(shù)資源”的運(yùn)營合作模式。[5]

（三）階段三：圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化利用

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是在商業(yè)化利用階段快速發(fā)展起來的，公共數(shù)據(jù)經(jīng)過開發(fā)利用不僅能夠帶來經(jīng)濟(jì)收益，還能夠有效支撐商業(yè)模式創(chuàng)新，在帶動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮著重要作用，是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵引領(lǐng)。2020年，相關(guān)部門面向地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，聯(lián)合開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)，廣東、上海等8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)過一年多的積極探索，制定地方性規(guī)章8部，形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范140多項(xiàng)，在工作機(jī)制、管理制度、技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)安全保障等方面均有顯著進(jìn)展，形成北京的數(shù)據(jù)專區(qū)、上海與成都的“數(shù)據(jù)集團(tuán)+運(yùn)營服務(wù)平臺”、貴州的“一局一中心一公司”、海南的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”等地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式。

商業(yè)化利用對公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量和全量數(shù)據(jù)價(jià)值具有較高要求，需要根據(jù)應(yīng)用場景匯聚、整合分散在不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)、行業(yè)領(lǐng)域、地域的公共數(shù)據(jù)，再進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)利用，對運(yùn)營企業(yè)的專業(yè)化能力、安全保障能力提出了更高要求，同時(shí)還需要解決基于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用產(chǎn)生的收益如何分配的問題。實(shí)踐中通常是通過政務(wù)部門統(tǒng)一授權(quán)一家國有企業(yè)或分散授權(quán)數(shù)家國有企業(yè)，開展本行業(yè)、本地區(qū)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用運(yùn)營活動。國有企業(yè)作為運(yùn)營機(jī)構(gòu)不僅具備信譽(yù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，甚至是稀缺資源壟斷性的優(yōu)勢，還肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)，國有企業(yè)基于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)運(yùn)營，能夠靈活開展有償性、營利性的商業(yè)化活動，并基于現(xiàn)有國有資產(chǎn)收益分配制度解決公共數(shù)據(jù)增值收益分配的難題。

例如，2018年，國家衛(wèi)健委、山東省政府、濟(jì)南市政府與浪潮集團(tuán)簽署合作協(xié)議，在濟(jì)南成立國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)北方中心，將山東全省健康數(shù)據(jù)授權(quán)給浪潮集團(tuán)運(yùn)營，具體由濟(jì)南市政府與浪潮集團(tuán)合資成立的山東天元大數(shù)據(jù)科技有限公司作為運(yùn)營企業(yè)，將政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等不同主體掌握的全省健康、醫(yī)療、衛(wèi)生數(shù)據(jù)整合匯聚，從而進(jìn)行全面的分析與開發(fā)應(yīng)用，提升面向大眾群體的精準(zhǔn)醫(yī)療服務(wù)水平，并探索健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)融合與商業(yè)模式創(chuàng)新，促進(jìn)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不同發(fā)展階段的比較

從發(fā)展歷程看，公共數(shù)據(jù)基于授權(quán)運(yùn)營方式的開發(fā)利用，可能是兼具自身利用、社會化利用與商業(yè)化利用等不同目的的，各階段之間的發(fā)展過渡并非鮮明的，但不同的發(fā)展階段所體現(xiàn)的特征是有所區(qū)別的。本文以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的主要特征、主流實(shí)踐做法為依據(jù)，對發(fā)展階段進(jìn)行劃分與比較，但并不排除一些例外情況。當(dāng)前政策文件與學(xué)術(shù)研究中所提及的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營通常圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化利用階段形態(tài)，這也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營現(xiàn)在與未來發(fā)展所處的長期階段。表1縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系

Tab.1 Evaluation Index System of High-Quality Economic Development of County-level

注：“指標(biāo)屬性”一列中“+（-）”表示該測度指標(biāo)為正（負(fù)）向指標(biāo)。

第一，在支撐治理與服務(wù)的自身利用階段，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營注重公共數(shù)據(jù)的工具屬性，以提升治理效能和服務(wù)水平為主要目標(biāo)，實(shí)踐模式多為政務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)或主導(dǎo)建設(shè)，需要投入極大的公共財(cái)政和行政成本，對參與企業(yè)的授權(quán)也極為有限，企業(yè)的運(yùn)營工作內(nèi)容多集中在數(shù)據(jù)管理以及系統(tǒng)、平臺運(yùn)行和維護(hù)等方面。

第二，在基于創(chuàng)新普惠的社會化利用階段，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營注重公共數(shù)據(jù)的資源屬性，以提升創(chuàng)新能力和普惠發(fā)展為主要目標(biāo)，政務(wù)部門與企業(yè)之間的合作方式是多種多樣的，合作企業(yè)的類型、性質(zhì)、定位也存在一定區(qū)別，但在不同的政企合作關(guān)系下體現(xiàn)著基本相同的授權(quán)運(yùn)營邏輯，即政務(wù)部門提供數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)，引入企業(yè)技術(shù)與資本支持，面向社會需求，不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)研發(fā)，從而提供普惠、免費(fèi)、多元化的公共服務(wù)，在此過程中，絕大多數(shù)運(yùn)營企業(yè)并不直接提供收費(fèi)的增值服務(wù)。  

第三，在圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化利用階段，授權(quán)運(yùn)營作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主要渠道與公共數(shù)據(jù)市場化配置的有效路徑，更加注重公共數(shù)據(jù)的要素屬性，以提升市場化流通和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，因授權(quán)主體、授權(quán)方式、授權(quán)范圍、授權(quán)對象的不同，產(chǎn)生了多種實(shí)踐模式?？傮w上，相對于市場側(cè)，政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)之間公共數(shù)據(jù)流通仍體現(xiàn)為非市場化流通，政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)構(gòu)成一致性行動共同體，面向眾多經(jīng)營主體，基于市場化機(jī)制提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并與交易機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方主體共同形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營生態(tài)。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的理論分析框架

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營從政務(wù)部門自身利用，到社會化利用，再到商業(yè)化利用，雖然各階段發(fā)展特征存在著諸多差異，但其漸進(jìn)式的演化邏輯始終未脫離多元因素的互動作用與政企關(guān)系的推動?，F(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營正在向以市場為主導(dǎo)的配置方式轉(zhuǎn)型，在政策驅(qū)動、技術(shù)支撐與機(jī)制調(diào)適的交互作用下，有助于實(shí)現(xiàn)以市場為根本調(diào)節(jié)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供給，行之有效地促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]基于實(shí)踐發(fā)展歷程回溯與已有研究，本文基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”三重維度構(gòu)建起公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營理論框架（如圖1所示）。

圖1：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營理論分析框架

從國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素發(fā)展趨勢來看，數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)的是對數(shù)據(jù)全鏈條的技術(shù)處理、制度建設(shè)和市場培育，目的是確保數(shù)據(jù)安全高效利用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一個(gè)較為復(fù)雜的數(shù)據(jù)治理問題，既是以數(shù)據(jù)開放利用方式演變?yōu)榛A(chǔ)，形成的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用創(chuàng)新模式，也是在數(shù)字化改革與轉(zhuǎn)型背景下，向社會與市場賦能的新手段、新工具。如圖1所示，基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”的整體性分析框架，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化開發(fā)利用目的，推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營走向市場化，充分考慮了公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場化配置中的引領(lǐng)作用，以及市場作用下的要素化途徑和資源配置模式。

（一）政策引導(dǎo)：發(fā)展與規(guī)范并重

無論是應(yīng)對數(shù)字化變革，還是推行實(shí)施數(shù)字化改革，公共政策始終是政務(wù)部門的主要手段，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營領(lǐng)域也毫無二致。從信息化建設(shè)到電子政務(wù)建設(shè)，再到數(shù)字政府建設(shè)，形成了依循數(shù)據(jù)范式的頂層設(shè)計(jì)，公共數(shù)據(jù)治理議題進(jìn)入中央與地方政策議程，政策的創(chuàng)新、執(zhí)行與擴(kuò)散極大促進(jìn)了公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。[7]2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，明確將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，意味著數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要意義，公共部門應(yīng)予以靈活準(zhǔn)確的快速反應(yīng)。[8]長期來看，推進(jìn)技術(shù)、理念、制度、組織、法律、倫理等多個(gè)維度的協(xié)同治理是十分必要的。[9]但就當(dāng)前發(fā)展階段來看，相較于剛性的法律制度構(gòu)建、固化的組織機(jī)構(gòu)變革、抽象的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，對于正在發(fā)展演變、初具范式的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營而言，政策手段則成為最佳驅(qū)動門徑。

2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用，從頂層政策布局與關(guān)注的視角，明確了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展的基本導(dǎo)向。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，提出要探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式，探索開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，從技術(shù)路徑與要求的視角，提出了個(gè)人隱私與公共安全保障的原則；2022年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》，鼓勵(lì)依法依規(guī)開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，強(qiáng)調(diào)的是以規(guī)范為前提的發(fā)展。

2022年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，提出了基于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度框架，并要求推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，雖未明確具體的產(chǎn)權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制和確權(quán)授權(quán)機(jī)制內(nèi)容，這種基于行政邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯，而非法律的權(quán)利邏輯，對數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容展開形象化描述的政策設(shè)計(jì)，為行政性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供了更多利益分配依據(jù)和行動淵源。[10]

總體上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的發(fā)展與規(guī)范始終是并行、并重的，政策上或抑或揚(yáng)的態(tài)度始終秉要執(zhí)本，從試點(diǎn)鼓勵(lì)到機(jī)制推進(jìn)，不僅說明公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營得到了廣泛實(shí)踐，同時(shí)也說明政策作為最主要的制度供給，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營快速發(fā)展時(shí)期，有效推動著公共數(shù)據(jù)參與市場化配置。

（二）技術(shù)賦能：安全與創(chuàng)新支撐

數(shù)據(jù)的利用與數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用輔車相依，基于技術(shù)視角探究如何及時(shí)洞察并消解長期桎梏數(shù)據(jù)要素活力的沉疴至關(guān)重要。[11]公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理與開發(fā)利用問題由來已久，尤其是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式的不斷創(chuàng)新，隨著實(shí)踐發(fā)展與理論研究的深入，學(xué)者們進(jìn)一步觀察到了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動的技術(shù)復(fù)雜性。公共數(shù)據(jù)流動遵循“流動空間”理論，其所在的數(shù)字空間可分為數(shù)字機(jī)器、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和信息空間等多個(gè)維度。[12]在理論層面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的概念界定、性質(zhì)特點(diǎn)、功能定位與內(nèi)在邏輯也均無法脫離技術(shù)因素的考量。[13]

近年，隨著數(shù)據(jù)上升為新型生產(chǎn)要素，概略的技術(shù)導(dǎo)向變得更加繁復(fù)，技術(shù)范式將遵循“采納—融合—賦能”的梯度漸進(jìn)。[14]數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制，并作用于治理與服務(wù)方式變革，是數(shù)字化改革的重要特征和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要結(jié)果。[15]對于政務(wù)部門與企業(yè)合作的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營領(lǐng)域，嵌入性的技術(shù)支撐能夠有效解決公共數(shù)據(jù)可信流通和產(chǎn)品與服務(wù)合規(guī)可控交易的安全問題。同時(shí)，基于大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，能夠推進(jìn)領(lǐng)域或區(qū)域內(nèi)更為廣泛和豐富的實(shí)踐探索、場景創(chuàng)新。例如，聯(lián)邦學(xué)習(xí)技術(shù)的授權(quán)運(yùn)營模式有望解決公共數(shù)據(jù)利用與安全兼顧的問題。[16]在法律層面，公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)法律機(jī)制的實(shí)現(xiàn)同樣也需要安全防護(hù)技術(shù)保障，公共數(shù)據(jù)使用權(quán)的移轉(zhuǎn)有賴于各種交互技術(shù)手段，以及基于區(qū)塊鏈技術(shù)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記表征等。

公共管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，對公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)市場化配置問題的諸多討論，均體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為復(fù)雜社會技術(shù)系統(tǒng)的特征，并充分強(qiáng)調(diào)了數(shù)字化環(huán)境、數(shù)字技術(shù)的重要作用。[17]在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度構(gòu)建、推進(jìn)策略、規(guī)范路徑中，技術(shù)因素是安全保障與創(chuàng)新應(yīng)用的基礎(chǔ)支撐，也是政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)之間合作關(guān)系建立與維系的關(guān)鍵樞紐。另外，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營收益分配問題尚未得到解決的情況下，運(yùn)營企業(yè)對政務(wù)部門的技術(shù)反哺與資源置換機(jī)制，為政務(wù)部門開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營帶來更多動力和機(jī)會。

（三）機(jī)制重塑：主體及其關(guān)系調(diào)適

在政策驅(qū)動與技術(shù)支撐下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)施還需要體系化的機(jī)制來確保其持續(xù)有效運(yùn)行。當(dāng)前階段，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)法律制度尚不健全，政策制度框架初步搭建，特定范圍內(nèi)試驗(yàn)性實(shí)踐已暴露出授權(quán)不規(guī)范、權(quán)責(zé)不匹配、市場公平性不足等問題。[18]探索建立分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)機(jī)制、規(guī)范的授權(quán)機(jī)制、市場化的運(yùn)營機(jī)制、科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制、共創(chuàng)共享的收益分配機(jī)制以及有效的責(zé)任與監(jiān)管機(jī)制，是解決公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、流通交易、安全保障等制度性難題的關(guān)鍵路徑。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的建立正是公共數(shù)據(jù)持有主體、授權(quán)主體、運(yùn)營主體、需求主體等多元主體間整體協(xié)同的基礎(chǔ)，也是主體間利益分配、權(quán)責(zé)劃分的調(diào)適過程。[19]

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也是公共數(shù)據(jù)多元價(jià)值釋放，尤其是經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)新與創(chuàng)造的主要途徑，政務(wù)部門和運(yùn)營企業(yè)是其中最主要的參與主體，并承擔(dān)著重要的角色功能。目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營并非所有政務(wù)部門的“必答題”，即便基于“數(shù)據(jù)可用不可見”的安全技術(shù)保障模式已相對成熟，大部分公共數(shù)據(jù)仍不適合或不能夠通過授權(quán)運(yùn)營的方式進(jìn)行開發(fā)利用。與數(shù)據(jù)開放相比，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的開展及推進(jìn)更具挑戰(zhàn)性。責(zé)任政府意味著政府能積極地回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公眾的正當(dāng)要求。[20]公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用對社會公眾和經(jīng)營主體而言是一種改善服務(wù)、提升幸福感和獲得感的受益行為，而非減損利益、阻礙權(quán)利實(shí)現(xiàn)的負(fù)擔(dān)行為。政務(wù)部門基于政治責(zé)任、行政責(zé)任，主動開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，在運(yùn)營企業(yè)的技術(shù)支撐與運(yùn)維服務(wù)保障下，滿足自身履職及社會公眾、企業(yè)需求，服務(wù)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營最終面向的是市場，公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用與其承載的公共價(jià)值存在一定的矛盾，運(yùn)營企業(yè)對公共數(shù)據(jù)的集中開發(fā)利用有壟斷的風(fēng)險(xiǎn)或阻礙公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放。[21]公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，技術(shù)的全流程嵌入以及公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)匯聚融合，使得政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)之間的協(xié)同關(guān)系愈發(fā)緊密。然而，政務(wù)部門授權(quán)運(yùn)營企業(yè)實(shí)施公共數(shù)據(jù)（初級）產(chǎn)品與服務(wù)的開發(fā)，前者追求公共利益，后者追求經(jīng)濟(jì)利益。無論是國有性質(zhì)還是民營性質(zhì)的運(yùn)營企業(yè)，角色功能重點(diǎn)應(yīng)在于產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營，與政務(wù)部門和需求企業(yè)之間關(guān)系的調(diào)適適用不同的機(jī)制原則。通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)能夠協(xié)調(diào)有為政府與有效市場之間的關(guān)系，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)等非市場化流通環(huán)節(jié)，重視公共利益視角下政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)之間主體關(guān)系的調(diào)適，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)運(yùn)營等市場化流通環(huán)節(jié)，重視效率視角下運(yùn)營企業(yè)與需求企業(yè)之間主體關(guān)系的調(diào)適。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營“政策—技術(shù)—機(jī)制”理論框架的多案例審視

授權(quán)運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效路徑已成為普遍共識，推動開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是政務(wù)部門喚醒公共數(shù)據(jù)沉睡的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的第一步，也是從無到有的關(guān)鍵一步。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的發(fā)展是政企協(xié)同關(guān)系下的作用結(jié)果。那么，不同行業(yè)與地方在實(shí)踐過程中，政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)角色功能有何差異？這種差異化的政企協(xié)同關(guān)系與發(fā)展模式又對公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生怎樣的影響？本文基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”的整體性分析框架，通過對四個(gè)典型的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營案例比較與討論，以期對上述問題作出有效回應(yīng)。

（一）案例鋪陳與場景敘事

基于前期調(diào)研與訪談，本文選取來自不同行業(yè)、不同地域，具有典型性、代表性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營案例，展開深入的微觀分析與比較研究。表2：基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”框架的實(shí)踐案例比較  

案例1：2018年，人力資源和社會保障部基于傳統(tǒng)的PPP建設(shè)模式中的BOT模式，通過集中采購和公開招標(biāo)形式，與平安保險(xiǎn)、北京惟望科技發(fā)展公司（由人力資源和社會保障部信息中心出資設(shè)立）、財(cái)付通和支付寶、中金浦成投資有限公司共同出資，成立項(xiàng)目公司金保信社保卡科技有限公司，并約定了乙方項(xiàng)目投資回報(bào)率超過一定比例后的收益分配機(jī)制。金保信公司基于全國社會保障卡線上身份認(rèn)證與支付結(jié)算服務(wù)平臺建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)社保數(shù)據(jù)有效合規(guī)使用與開發(fā)利用，從而發(fā)展線上服務(wù)新業(yè)態(tài)，拓展社會服務(wù)渠道，向社會公眾提供待遇資格認(rèn)證、移動支付、網(wǎng)上繳費(fèi)、社保權(quán)益查詢、就業(yè)服務(wù)等基本服務(wù)，向機(jī)構(gòu)用戶提供第三方身份認(rèn)證、商保核保理賠核驗(yàn)、信用信息服務(wù)、大數(shù)據(jù)融合服務(wù)等擴(kuò)展服務(wù)。

案例2：最高人民法院成立中國司法大數(shù)據(jù)研究院有限公司，推進(jìn)“智慧司法”建設(shè)與司法數(shù)據(jù)開發(fā)利用。該運(yùn)營公司由最高法信息中心、中國電子科技集團(tuán)、新浪公司和華宇公司共同投資?；诤炗喓献鲄f(xié)議的方式，約定該公司可從最高法大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)平臺，獲取公開文書數(shù)據(jù)、失信被執(zhí)行人數(shù)據(jù)、公開案件審判流程數(shù)據(jù)等，經(jīng)過開發(fā)利用形成報(bào)告、產(chǎn)品與服務(wù)等，通過中國司法大數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)提供在線數(shù)據(jù)服務(wù)和線下數(shù)據(jù)服務(wù)，包括專題研究報(bào)告、裁判文書分析、司法知識服務(wù)、涉訴信息服務(wù)、類案智能推送、智能訴訟評估、司法自主統(tǒng)計(jì)。該運(yùn)營公司不僅服務(wù)于司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)需要，同時(shí)也對社會、企業(yè)提供增值化產(chǎn)品與咨詢服務(wù)，還面向全社會開展司法人工智能挑戰(zhàn)賽活動，推進(jìn)人工智能技術(shù)在智慧司法領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用。

案例3：貴州省成立省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，負(fù)責(zé)全省政務(wù)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理；省信息中心加掛省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心牌子，并根據(jù)省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局安排具體實(shí)施數(shù)據(jù)資源管理調(diào)度工作；貴州省成立國有全資企業(yè)云上貴州大數(shù)據(jù)集團(tuán)公司，負(fù)責(zé)省級政務(wù)云平臺建設(shè)管理運(yùn)維和技術(shù)支撐，形成了典型的“一局一中心一公司”組織模式。貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局全權(quán)委托云上貴州公司對全省信息化建設(shè)實(shí)行統(tǒng)籌統(tǒng)建，并授權(quán)其對全省政府?dāng)?shù)據(jù)資源統(tǒng)一實(shí)施開發(fā)利用，形成服務(wù)中小企業(yè)信用貸款的“稅銀貸”、農(nóng)村版滴滴打車軟件“通村村”、氣象預(yù)測預(yù)警產(chǎn)品“東方祥云”等產(chǎn)品與服務(wù)。

案例4：北京市出臺《關(guān)于推進(jìn)北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見》，根據(jù)該意見，經(jīng)北京市政府同意，市經(jīng)信局代表市政府與北京金控集團(tuán)簽訂《北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理協(xié)議》，基于“申請—評審—協(xié)議”的方式授權(quán)北京金控集團(tuán)的全資子公司北京金融大數(shù)據(jù)有限公司具體運(yùn)營北京金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，對北京市金融數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，并基于市級大數(shù)據(jù)平臺等信息化基礎(chǔ)設(shè)施為專區(qū)建設(shè)提供共性技術(shù)支持，定期對金融專區(qū)建設(shè)與運(yùn)營情況進(jìn)行月度評估與安全檢查。截至2022年，北京金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)累計(jì)為銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等60余家金融機(jī)構(gòu)以及3萬多名用戶提供超過4500多萬次服務(wù)。根據(jù)《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（征求意見稿）》，借鑒金融專區(qū)建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，北京市持續(xù)探索推進(jìn)基礎(chǔ)類、領(lǐng)域類、區(qū)域類三類數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)。

（二）政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)角色功能甄別

上述案例中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策、技術(shù)與機(jī)制安排不盡相同，尤其是對政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)角色的定位、功能作用的發(fā)揮產(chǎn)生了重要影響。而政企協(xié)同是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營得以開展的核心動力所在。本文基于“政策—技術(shù)—機(jī)制”的整體性理論框架，對四個(gè)實(shí)踐案例進(jìn)行比較分析，從中總結(jié)不同案例所體現(xiàn)的政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)角色差異。

政務(wù)部門在政策規(guī)定、技術(shù)方案與機(jī)制選擇方面的角色，可依據(jù)其控制性分為主導(dǎo)型與引導(dǎo)型。在案例1與案例3中，政務(wù)部門發(fā)揮著主導(dǎo)型角色，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的態(tài)度是相對保守的，通過既有制度體系下較為成熟的PPP項(xiàng)目模式與國有全資企業(yè)設(shè)立模式，能夠減少一定的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)與收益分配難度，但從整體授權(quán)運(yùn)營過程來看，政務(wù)部門的控制性較強(qiáng)，也意味著投入較大、靈活性空間較小。在案例2與案例4中，政務(wù)部門發(fā)揮著引導(dǎo)型角色，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的態(tài)度是鼓勵(lì)的、擁抱創(chuàng)新的，通過與企業(yè)簽訂合作協(xié)議的方式，降低了政務(wù)部門與企業(yè)在合作中由于地位不平等造成的公權(quán)力對民商事關(guān)系的影響，在運(yùn)營環(huán)節(jié)通過引導(dǎo)與監(jiān)督的方式，促進(jìn)運(yùn)營企業(yè)積極規(guī)范開展開發(fā)利用活動，但對運(yùn)營企業(yè)自主能力具有較高的要求，并且授權(quán)運(yùn)營過程存在較大的不確定性。

運(yùn)營企業(yè)在政策執(zhí)行、技術(shù)實(shí)施與機(jī)制作用方面的角色，可依據(jù)自主性分為服務(wù)型與合作型。在案例1與案例2中，運(yùn)營企業(yè)發(fā)揮著服務(wù)型角色，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的參與是較為受限的或者是附條件的，對于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不僅要服務(wù)于政務(wù)部門職能與業(yè)務(wù)，在部分社會化利用場景中一般不提供收費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，僅在少數(shù)商業(yè)化、市場化場景中向需求主體提供基于公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)型的企業(yè)通常能夠獲得較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益。在案例3與案例4中，運(yùn)營企業(yè)發(fā)揮著合作型角色，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的參與是較為自主和開放的，在安全、規(guī)范的前提下可開發(fā)多元化的、定制化的、用于交易流通的市場化產(chǎn)品和服務(wù)，可選擇與數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)商合作進(jìn)行場內(nèi)或場外的數(shù)據(jù)交易，合作型企業(yè)在運(yùn)營早期難以獲得較好的經(jīng)濟(jì)收益，但在市場化機(jī)制成熟階段則更具潛力。

（三）不同發(fā)展模式下公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

在差異化政策、技術(shù)與機(jī)制作用下，形成差異化的政企協(xié)同關(guān)系與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展模式，并對公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了差異化的作用結(jié)果。雖然當(dāng)前階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)化開發(fā)利用為主要目標(biāo)，因此商業(yè)化的開發(fā)利用較為普遍，且與政務(wù)部門自身利用、社會化利用并行不悖，公共數(shù)據(jù)的治理價(jià)值、社會價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值經(jīng)過授權(quán)運(yùn)營得到不同程度的釋放。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營理應(yīng)支撐公共治理、公益事業(yè)發(fā)展等非經(jīng)濟(jì)性活動的開展，但其核心任務(wù)仍應(yīng)為以市場化經(jīng)濟(jì)活動促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與行業(yè)的發(fā)展。

案例1與案例2在行業(yè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，以既有的信息化建設(shè)項(xiàng)目和政策規(guī)劃為驅(qū)動，運(yùn)營企業(yè)基于數(shù)據(jù)管理和政務(wù)服務(wù)平臺運(yùn)維，往往重視基礎(chǔ)性的安全技術(shù)防護(hù)，采取內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)區(qū)隔、內(nèi)部平臺與外部平臺劃分等方式，避免運(yùn)營企業(yè)直接接觸原始公共數(shù)據(jù)。雖然在運(yùn)營機(jī)制上有所突破和創(chuàng)新，但未與服務(wù)于政務(wù)部門職能的治理和社會化開放利用相分離。案例3與案例4在地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，通過專項(xiàng)政策文件明確管理制度與發(fā)展模式，相關(guān)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與系統(tǒng)平臺建設(shè)的分離，為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供了相對封閉的技術(shù)環(huán)境，權(quán)利關(guān)系、責(zé)任關(guān)系得到更多的關(guān)注，政務(wù)部門與運(yùn)營企業(yè)的角色分工也更加清晰，運(yùn)營機(jī)制的市場化以及向市場發(fā)展賦能的思維基本形成。

案例1、案例2與案例3采用的是統(tǒng)一授權(quán)模式，由一家運(yùn)營企業(yè)統(tǒng)籌開展本地公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)運(yùn)營，并且案例3通過政策制度對這種模式予以固化。案例4采用的則是分領(lǐng)域分場景授權(quán)模式，并在專區(qū)設(shè)置中強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的專業(yè)化、專門化水平，集中力量促進(jìn)專區(qū)內(nèi)公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值挖掘。早期實(shí)踐中統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營模式往往形成于公共數(shù)據(jù)資源條件較好、匯聚整合水平較高的行業(yè)或地方，為降低行政成本與外部流通風(fēng)險(xiǎn)，兼具公共數(shù)據(jù)的社會化與商業(yè)化利用的目的。通過產(chǎn)品與服務(wù)的供給有效解決民生服務(wù)中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，為生產(chǎn)、生活帶來諸多便利。在此基礎(chǔ)上形成較為成熟和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)流通交易模式，促進(jìn)少數(shù)特定的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展。

可以發(fā)現(xiàn)，在過多的兼顧治理價(jià)值與社會價(jià)值釋放的情況下，公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)是不充分的。多重開發(fā)利用目的下綜合性的發(fā)展模式，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營早期起步階段具有重要的實(shí)踐探索意義，并且能夠快速發(fā)展和成長。但隨著數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)與完善，既有政策制度與數(shù)字化建設(shè)之間存在的不適宜矛盾將更加突出。數(shù)據(jù)要素市場對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營生態(tài)的整體完備度有較高要求，運(yùn)營企業(yè)的選擇機(jī)制至關(guān)重要。若不能有效調(diào)動運(yùn)營企業(yè)積極性或缺乏競爭機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，將不利于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的流通交易，也不利于數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，更是難以產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益?；诠矓?shù)據(jù)開發(fā)利用形成的產(chǎn)品與服務(wù)可以滿足經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營需求，同時(shí)也能夠有效解決運(yùn)營環(huán)節(jié)公共數(shù)據(jù)的安全問題。[22]那么，在確保授權(quán)環(huán)節(jié)安全合規(guī)可控的前提下，如減少對企業(yè)運(yùn)營活動的過度控制和限制，諸多有限的商業(yè)化模式可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)化、發(fā)展為更具市場活力的交易模式，通過市場化運(yùn)營機(jī)制拓展公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放的廣度、力度、深度。

五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展進(jìn)路優(yōu)化

當(dāng)前公共數(shù)據(jù)市場化配置面臨法律依據(jù)缺失、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確、安全風(fēng)險(xiǎn)較高、監(jiān)管機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)困境，市場化邏輯下的授權(quán)運(yùn)營方式或能夠?yàn)楣矓?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分釋放與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拔丁抽楔。[23]展望未來，為進(jìn)一步發(fā)揮“政策—技術(shù)—機(jī)制”理論架構(gòu)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營市場化、專業(yè)化、專門化發(fā)展的指導(dǎo)作用，亟需處理好有為政府與有效市場之間的關(guān)系，提升政企整體性協(xié)同水平，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場化配置中的引領(lǐng)作用，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提效增速。

第一，建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營專項(xiàng)政策體系。

一是在數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)與政務(wù)大數(shù)據(jù)一體化建設(shè)的框架下，明確授權(quán)運(yùn)營在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的定位，做好與數(shù)據(jù)共享、開放制度之間的銜接，重點(diǎn)回應(yīng)當(dāng)前行業(yè)與地方實(shí)踐中突出的爭議問題。二是把握政策議程的“窗口期”，抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“風(fēng)口期”，釋放鼓勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)發(fā)展的政策信號，破除政務(wù)部門試驗(yàn)、試錯(cuò)顧慮，激發(fā)經(jīng)營主體的參與活力。三是通過中央層面政策的定制，理順公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中行業(yè)部門與地方政府之間的“條塊”利益關(guān)系。四是規(guī)范政務(wù)部門授權(quán)行為，監(jiān)管運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營活動，糾正現(xiàn)有實(shí)踐中阻礙公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營市場化發(fā)展的壟斷性傾向，發(fā)揮好各職能部門的項(xiàng)目監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管、市場監(jiān)管、安全監(jiān)管等職責(zé)。

第二，不斷提升公共數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障能力

一是建立貫穿授權(quán)運(yùn)營生命全周期的安全技術(shù)防護(hù)體系，確保覆蓋基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、云平臺、服務(wù)接口、專線通道、沙箱部署、算法存儲、模型搭建、運(yùn)行維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是對于個(gè)人信息數(shù)據(jù)、涉及公共安全的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)“上鏈”、安全認(rèn)證等多種手段，提升安全保障技術(shù)能力要求和防護(hù)措施。二是按照分級分類的管理方式，在信息安全等級保護(hù)制度和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用區(qū)塊鏈、多方安全計(jì)算等技術(shù)手段，不斷優(yōu)化“可用不可見”的技術(shù)路徑，形成多層次的公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案，真正實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的“解耦”，降低運(yùn)營環(huán)節(jié)的公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。三是重視公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)評估與監(jiān)測，建立體系化的安全評價(jià)機(jī)制。以定期和隨機(jī)相結(jié)合的方式開展安全性審計(jì)審查，及時(shí)排查、發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)平臺風(fēng)險(xiǎn)漏洞以及運(yùn)營公司安全內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患，設(shè)定工作人員身份登記、認(rèn)證和鑒別機(jī)制，通過模擬攻防演練和應(yīng)急處置預(yù)案制定等做到事前有效防范。

第三，遵循數(shù)據(jù)要素的市場化配置規(guī)律與調(diào)節(jié)機(jī)制

一是在授權(quán)環(huán)節(jié)考慮公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性，構(gòu)建適度競爭的授權(quán)對象選擇和認(rèn)定機(jī)制。明確授權(quán)主體、授權(quán)方式、授權(quán)內(nèi)容的合法性、合規(guī)性要求，降低行政性的準(zhǔn)入門檻，規(guī)范公共數(shù)據(jù)運(yùn)營授權(quán)行為機(jī)制，配套建立授權(quán)審批、備案、公示、公告、撤銷、變更、終止等程序機(jī)制。二是在運(yùn)營環(huán)節(jié)確保公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的市場競爭性。以市場化機(jī)制為主要配置手段，減少行政手段對流通交易的直接干預(yù)，合理指導(dǎo)在企業(yè)磋商中形成的交易規(guī)則、定價(jià)方式。三是原則上不采取“一攬子”授權(quán)的方式，分散授權(quán)、有限授權(quán)的方式更適宜市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也要推動“全能型”的集團(tuán)式運(yùn)營企業(yè)向?qū)I(yè)化、專門化轉(zhuǎn)型，滿足產(chǎn)品、服務(wù)的分化需求，解決資源壟斷、運(yùn)營企業(yè)能力有限、層層轉(zhuǎn)包分包等問題。

第四，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)良好生態(tài)

一是培育健全圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營高效合規(guī)發(fā)展需要的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、智庫咨詢機(jī)構(gòu)等主體，基于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的特殊屬性，為運(yùn)營企業(yè)和需求企業(yè)提供定制化專業(yè)服務(wù)。二是優(yōu)化專門的司法服務(wù)與仲裁服務(wù)爭議解決路徑，化解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中相關(guān)權(quán)益、安全、合規(guī)問題糾紛，以法治化市場環(huán)境助力公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用生態(tài)合法化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

來源：綜合行政管理改革、數(shù)字菁英網(wǎng)等資訊整理。